1. Cenni storici – Al momento della Liberazione, nella primavera del 1945, l’assetto ordinamentale della magistratura si fondava sul R.D. 30 gennaio 1941, n. 12, elaborato dal Guardasigilli Grandi. Coerentemente con il carattere totalitario dello stato fascista, l’impianto dell’ordinamento giudiziario si fondava su due principi di base: il rifiuto dell’autogoverno e l’impostazione rigidamente gerarchica della magistratura. C’è da dire che un’impostazione di questo genere non rappresentava una novità rispetto all’ordinamento dello Stato liberale. Anche in questo l’indipendenza della magistratura era fortemente condizionata dai poteri dell’esecutivo nelle nomine e nelle promozioni, nella determinazione delle funzioni, nella scelta della composizione delle corti, nell’esercizio dei poteri disciplinari. Pur in questo quadro, una delle primissime iniziative del regime fascista fu quella di accentuare, con l’ordinamento giudiziario Oviglio (R.D. 30 dicembre 1923, n. 2786), la rigidità dell’assetto gerarchico e i poteri di controllo in capo al Ministro Guardasigilli. Nel contempo, il disegno dei legge sui sindacati, poi divenuto legge 3 agosto 1926, n. 523, vietando le associazioni tra magistrati, provocò, nel 1925, lo scioglimento dell’Associazione nazionale magistrati, fondata nel 1909, con lo scopo, fra l’altro, di “cooperare per le guarentigie della magistratura a tutela degli interessi morali ed economici dei suoi membri“.

Il decreto Grandi era, pertanto, il punto di arrivo di una riforma dell’ordinamento giudiziario che, come scriveva il Guardasigilli nella sua relazione, respingeva radicalmente l’idea dell’esistenza nella struttura dello Stato di “organi indipendenti dallo Stato medesimo, o autarchie, o caste sottratte al potere sovrano unitario, supremo regolatore di ogni pubblica funzione” e negava recisamente che la Giurisdizione potesse considerarsi un potere autonomo dello Stato “dovendo anch’essa informare la sua attività alle direttive generali segnate dal governo per l’esercizio di ogni altra pubblica funzione“. Il tutto inserito in un quadro normativo che prevedeva, tra i requisiti per l’ammissione alle funzioni giudiziarie, l’essere “cittadino italiano, di razza italiana, di sesso maschile ed iscritto al P.N.F.” (art. 8 ord. giud.).

In linea con i predetti principi, competeva al Ministro, direttamente o tramite i capi degli uffici, l’alta sorveglianza su tutti gli uffici giudicanti. Il pubblico ministero, pur mantenuto nell’ordine giudiziario, era ordinato gerarchicamente e agiva sotto la direzione del Ministro. La progressione in carriera avveniva attraverso concorsi che si svolgevano davanti a commissioni di nomina ministeriale composte da magistrati di cassazione. Alle nomine agli uffici direttivi provvedeva il Ministro o, per gli uffici di maggiore importanza, il Consiglio dei ministri.

Per quanto riguarda il Consiglio superiore della magistratura e i Consigli giudiziari l’ordinamento Grandi riprendeva quanto già previsto dal decreto Oviglio. Componenti di diritto del Consiglio superiore erano il primo presidente della Corte di cassazione che lo presiedeva, il procuratore generale del Re presso la stessa Corte e otto magistrati di cassazione, nominati per un biennio con decreto del Re, su proposta del Ministro Guardasigilli, sentito il Consiglio dei ministri.

Il Consiglio giudiziario, istituito presso ogni Corte di appello, era composto dal primo presidente, dal procuratore generale del re, dal presidente e dal procuratore del re del tribunale del capoluogo del distretto nonché da un presidente di sezione della Corte di appello designato dal primo presidente.

Tanto il Consiglio superiore quanto il Consiglio giudiziario avevano funzioni esclusivamente consultive. L’attribuzione principale del Consiglio superiore, a parte quella di dare pareri al Ministro su richiesta di questo, era quella di classificare i magistrati attraverso appositi scrutini.

Quanto ai Consigli giudiziari, l’ordinamento giudiziario del 1941 demandava loro il parere per il conferimento delle funzioni giurisdizionali agli uditori giudiziari dopo un anno di tirocinio, quello per la nomina a giudice o sostituto procuratore degli aggiunti giudiziari, quello per il passaggio dalle funzioni giudicanti alle requirenti e viceversa, l’ammissione al concorso per titoli per la promozione a magistrato di appello e la valutazione di distinto del magistrato ai fini dello stesso concorso.

In buona sostanza, il sistema complessivo dell’ordinamento giudiziario fascista si fondava, da una parte su un concetto di indipendenza della giurisdizione coerente con l’impostazione ideologica di uno stato totalitario, dall’altra parte su un sistema di controlli interni rigidamente configurato su diversi piani a garanzia della conformità della giurisdizione alle direttive generali dell’azione di governo. Di qui la strutturazione gerarchica dell’ordinamento con al vertice il Ministro Guardasigilli, coadiuvato dai magistrati della cassazione e dai dirigenti degli uffici giudiziari, tutti di nomina ministeriale, secondo procedure che garantivano la conformità agli orientamenti dominanti. In questo assetto, la Corte di cassazione, definita dall’art. 65 del decreto Grandi “organo supremo della giustizia” svolgeva la sua funzione nomofilattica, non solo sul piano della giurisdizione, ma anche su quello del controllo dei magistrati gerarchicamente subordinati. Il meccanismo della carriera, fondato su concorsi e scrutini sempre affidati ai vertici dell’ordine giudiziario, costituiva, infatti, un potentissimo strumento di controllo. Consentiva, in primo luogo, di impedire l’accesso alle funzioni superiori di soggetti non completamente allineati sulle posizioni dominanti, refrattari, per quanto possibile, ad una completa adesione agli indirizzi giurisprudenziali dominanti. In secondo luogo, un sistema di questo genere portava la grande maggioranza dei magistrati a lavorare, non secondo canoni di piena indipendenza di giudizio, ma con modalità adeguate a favorire il superamento di concorsi e scrutini. Le esigenze di carriera finivano per prevalere su quelle di giustizia.

In un sistema di questo genere Consiglio superiore e Consigli giudiziari non erano altro che strumenti attraverso i quali l’esecutivo esercitava il controllo sui magistrati. Non si trattava evidentemente di organi di autogoverno. Si è già detto che il rifiuto dell’autogoverno era uno dei principi di base sui quali si fondava l’ordinamento giudiziario del 1941. I consigli in parola erano composti esclusivamente da magistrati così da salvaguardare sul piano formale il principio dell’indipendenza della magistratura, recepito anche nel sistema fascista. L’esigenza di controllo, tuttavia, era garantita dalla composizione dei consigli e dalle modalità della scelta dei loro componenti nonché dalle funzioni meramente consultive che essi svolgevano. I consigli giudiziari, in particolare, si connotavano come organi consultivi decentrati, con compiti esclusivamente amministrativi. Erano la sede in cui dirigenti nominati dal Ministro in esito a procedure modulate nei modi che conosciamo, sfruttando la più compiuta informazione derivante dalla collocazione locale, erano in grado di ostacolare la carriera, non solo dei meno dotati o meno laboriosi, ma anche di coloro che apparivano più refrattari a seguire le linee guida coerenti con l’indirizzo politico del regime.

Non stupisce, allora, che, dopo la Liberazione, nell’assetto costituzionale provvisorio precedente all’entrata in vigore della Costituzione, l’esecutivo si sia preoccupato, con il R.D.L. 31 maggio 1946, n. 511, recante “Guarentigie della magistratura”, di modificare, oltre che una serie di norme strettamente afferenti alle “guarentigie”, quelle che disciplinavano la composizione del Consiglio superiore della magistratura e dei consigli giudiziari. Questi ultimi, nel nuovo assetto normativo, erano composti, oltre che dal presidente della Corte di appello e dal Procuratore generale, da tre componenti di grado non inferiore a magistrato di appello, eletti da tutti i magistrati nel distretto. Il Consiglio superiore, nell’assetto scaturito dal citato decreto, era poi composto, oltre che dai due membri di diritto, da undici magistrati sempre appartenenti ai vertici della carriera giudiziaria, ma eletti dai consigli giudiziari e da magistrati della corte di cassazione e del Ministero di Grazia e giustizia a loro volta eletti dai magistrati in servizio nei due uffici.

La rottura rispetto al sistema precedente è evidente. Prevedere la partecipazione al consiglio giudiziario – che a sua volta, si badi bene, concorreva a eleggere i componenti del Consiglio superiore – di tre magistrati liberamente eletti rompeva l’egemonia dei dirigenti degli uffici e dei magistrati di cassazione e dava voce alla base della magistratura, consentendole di influire, seppure in una forma ancora embrionale, su momenti cruciali della sua attività come la progressione in carriera e l’accesso agli uffici direttivi.

Per questa via il Consiglio giudiziario iniziava a trasformarsi da organo decentrato di un apparato organizzativo facente capo alla Corte di cassazione e al Ministro Guardasigilli in cellula di base operante a livello locale di un sistema di autogoverno che, nel 1946, si innestava ancora su un ordinamento di matrice fascista ed era inevitabilmente in uno stadio embrionale.

Il punto di arrivo del processo riformatore, dopo l’entrata in vigore della Carta costituzionale, è stata la l. 24 marzo 1958, n. 195 che, dando attuazione dopo dieci anni all’art. 104 Cost., ha di fatto istituito il Consiglio superiore della magistratura trasferendo a questo e sottraendola al Ministro la competenza su tutti i provvedimenti incidenti sullo status dei magistrati. Per tal via i consigli giudiziari, pur privati del loro ruolo di elettori del Consiglio superiore, sono divenuti l’interfaccia a livello locale di un sistema di autogoverno compiuto, idoneo a garantire, non solo l’autonomia di giudicanti e requirenti dall’esecutivo, ma anche un’effettiva indipendenza interna, vale a dire nel rapporto con i vertici dell’organizzazione giudiziaria.

In linea e nell’ottica di completare il processo di democratizzazione dell’ordinamento giudiziario in funzione di piena attuazione dei principi di autonomia e indipendenza della magistratura, la l. 12 ottobre 1966, n. 825 ha nuovamente modificato la composizione dei consigli giudiziari, confermando la presenza dei due membri di diritto, ma portando a cinque il numero dei magistrati eletti (uno di cassazione, due di appello, due di tribunale).

2. – I rapporti tra Consiglio giudiziario e C.S.M. – Nell’attuale assetto normativo, pertanto, il Consiglio giudiziario si connota come organo decentrato dell’autogoverno della magistratura. Il Consiglio, in quanto a diretto contatto con la realtà territoriale di riferimento, dovrebbe fornire al C.S.M. gli elementi conoscitivi fondamentali per l’esercizio delle sue funzioni istituzionali. Pur dotato esclusivamente di poteri consultivi, il Consiglio, se svolge compiutamente il proprio compito, rappresenta un punto di riferimento insostituibile per consentire al C.S.M. di focalizzare la reale situazione di fatto sulla quale viene a incidere e di puntualizzare i termini delle questioni che gli vengono poste. Il Consiglio superiore può evidentemente disattendere le valutazioni del Consiglio giudiziario. Non può, tuttavia, prescindere dal prendere in considerazione quanto da questo prospettato. Il parere del Consiglio giudiziario, innestandosi in un procedimento complesso, finisce inevitabilmente per influire sulle determinazioni dell’organismo centrale le quali, direttamente o indirettamente, non possono che ricollegarsi allo stesso e agli elementi di fatto che lo supportano. Si potrebbe dire che, nella maggior parte dei casi, il compito del C.S.M. si risolve in una verifica della prospettazione del Consiglio giudiziario, salvo che, in situazioni particolari e sulla base di specifiche sollecitazioni, non si renda necessario un riscontro dei presupposti fattuali in base ai quali è stato reso il parere.

Sul piano formale la grande maggioranza dei pareri del Consiglio giudiziario rientrano nello schema dei pareri obbligatori e non vincolanti. Sul piano sostanziale, detti pareri finiscono per assumere una rilevanza molto più pregnante di quella emergente dalle norme, sia perché contengono una sintesi, proveniente da una fonte privilegiata perché più vicina all’oggetto dell’esame, del materiale da valutare, sia perché sgravano il C.S.M. di un onere che, se dovesse sopportare in maniera generalizzata e indifferenziata, non sarebbe in grado di affrontare.

In quest’ordine di idee, lo stesso Consiglio superiore, in una risoluzione del 20 dicembre 1999 su “Decentramento e consigli giudiziari”, riferendosi alla materia delle valutazioni ai fini della progressione in carriera, ha riconosciuto di svolgere “più che una funzione decisionale in senso assoluto ed esclusivo, un ruolo di controllo critico e di meditata ratifica di valutazioni del Consiglio giudiziario, ratifica cui il C.S.M. si può sottrarre solo ove disponga di altre fonti di informazioni credibili e degne di fede contrastanti con l’opinione dell’organismo decentrato“.

La materia della progressione in carriera è, in effetti, quella nella quale il meccanismo sopra descritto opera in maniera eclatante e per evidenti ragioni. Com’è noto, con le leggi Breganze (l. 25 luglio 1966, n. 570) e Breganzone (l. 20 dicembre 1973, n. 831) è stato eliminato, per tutte le qualifiche dei magistrati, il sistema delle selezioni per concorso, sostituito da un sistema di progressione automatica, salva valutazione negativa. In buona sostanza, per effetto delle citate leggi, il passaggio tra le diverse qualifiche avviene per effetto della maturazione di una certa anzianità ed è formalmente subordinato alla valutazione della laboriosità, capacità, diligenza e preparazione del magistrato. Il passaggio di qualifica, tuttavia, non determina mutamento delle funzioni, ma ha solo un’incidenza economica. Per questa ragione vi sono magistrati di corte di appello e magistrati di cassazione che continuano ad esercitare funzioni di primo grado, accessibili ai magistrati di tribunale e agli uditori giudiziari. Ciò comporta l’eliminazione della valutazione comparativa per quanto riguarda la progressione in carriera in quanto, maturata una certa anzianità, il magistrato può accedere alla qualifica superiore senza doversi confrontare con altri candidati. Per questa ragione il sistema, di fatto, funziona in modo automatico, salve le ipotesi in cui elementi specifici inducano il C.S.M. a valutare il magistrato non idoneo, non sufficientemente dotato di quelle doti di laboriosità, capacità, ecc.

In un sistema di questo genere, il ruolo del Consiglio giudiziario è evidente. Il parere che questo esprime obbligatoriamente si fonda su fonti conoscitive compiute desumibili dal fascicolo personale nonché dagli elementi di conoscenza diretta dei quali il Consiglio dispone in virtù della sua collocazione territoriale. È dunque ovvio che quel che il C.S.M. può concretamente controllare sono gli argomenti utilizzati dal Consiglio giudiziario per esprimere la sua valutazione positiva o negativa. Difficilmente, salvo casi particolarissimi, potrà avere ragioni per approfondire l’indagine, andando a ricercare elementi di fatto diversi da quelli che l’organo decentrato ha utilizzato per formare il proprio parere. Che questa sia la corretta impostazione del rapporto sostanziale tra Consiglio giudiziario e C.S.M. è confermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato che, esaminando un ricorso avverso una delibera di conferimento della qualifica di magistrato di cassazione ha affermato che “il parere del consiglio giudiziario distrettuale … pur non essendo vincolante, rappresenta il punto di partenza della valutazione; pertanto è illegittimo l’operato del Consiglio superiore della magistratura allorquando prende in considerazione il predetto parere solo marginalmente, senza dargli quel ruolo centrale che la legge gli attribuisce” (così Cons. Stato, sez. IV, 11 luglio 1985).

Una situazione sostanzialmente identica si riscontra in altri casi, come ad esempio per i pareri sul passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente o per le proposte sulle nomine e sulle conferme dei giudici onorari, laddove il margine di valutazione è talmente ristretto da perdere quasi di rilevanza, con la conseguenza che eventuali dati negativi possono essere presi in considerazione dal C.S.M. solo se e in quanto vengono messi in evidenza dal Consiglio giudiziario.

Si è lungamente discusso del potere del C.S.M. di dettare direttive per il funzionamento dei Consigli giudiziari e di sollecitare questi ultimi a specifiche attività. Dottrina e giurisprudenza sono unanimi nel risolvere positivamente la questione, argomentando sulla base di un rapporto di ausiliarietà tra Consigli giudiziari e C.S.M. Le funzioni dei Consigli giudiziari servono a consentire al Consiglio superiore di adempiere ai suoi compiti istituzionali. Il Consiglio di Stato, in una importante decisione (sez. VI, 31 marzo 1988, n. 287) ha sostenuto che “le norme primarie esistenti, le quali prevedono che i Consigli giudiziari svolgano un’attività consultiva nei confronti del C.S.M….. e la posizione di vertice attribuita dalla Costituzione al Consiglio Superiore della Magistratura nell’ordinamento amministrativo della magistratura ordinaria, del quale fanno parte anche i Consigli giudiziari, importano che la relazione fra i Consigli giudiziari e C.S.M. debba essere qualificata di sottoordinazione e di ausiliarietà“. Allorché parla di sottordinazione, naturalmente, il Consiglio di Stato non intende subordinazione gerarchica, incompatibile con la natura e le funzioni dei due organi, ma fa riferimento a un rapporto funzionale. Proprio il rapporto così determinato porta a escludere che, al di fuori dei casi previsti dalle leggi e dalle circolari nonché da specifiche richieste del C.S.M., il Consiglio giudiziario sia titolare di un potere officioso di interlocuzione con l’organo centrale. Per questa ragione non è consentito che il Consiglio giudiziario esprima pareri di ufficio o su richiesta di singoli magistrati al di fuori dei casi previsti. Attività di questo genere, oltre a rimanere prive di giuridica rilevanza, non sono coerenti con la funzione ausiliaria sopra descritta ed esulano, pertanto, dall’ambito delle competenze del Consiglio.

Naturale conseguenza di tale ordine di idee è l’esigenza che l’attività del Consiglio giudiziario sia coordinata con quella del Consiglio Superiore, sia strutturata in maniera tale da fornire all’organo centrale ciò che a questo serve per i suoi fini istituzionali. Di qui il potere del C.S.M. di dettare direttive con lo scopo di assicurare l’effettività della funzione ausiliaria, salvaguardando nel contempo, per quanto possibile, l’omogeneità sul territorio nazionale delle modalità attraverso le quali i Consigli svolgono i lori compiti.

La citata risoluzione del 20 dicembre 1999 distingue, in proposito, il coordinamento organizzativo da quello funzionale. Nel primo caso, afferente all’organizzazione dell’attività dei Consigli giudiziari, le direttive possono essere elastiche, dovendosi evitare peraltro di andare a incidere su materie suscettibili di autoregolamentazione da parte dell’organo decentrato. In questi settori l’esigenza che viene in rilievo è quella dell’uniformità, nei limiti in cui questa è necessaria per assicurare omogeneità alle decisioni dei diversi Consigli giudiziari. Il coordinamento funzionale, invece, incidendo strettamente sull’attività del Consiglio superiore, è quello che deve garantire l’effettiva funzione ausiliatrice. In questo ambito, pertanto, le direttive dell’organo centrale sono molto più dettagliate, allo scopo di assicurare l’adeguatezza dell’attività dei Consigli giudiziari ai fini delle determinazioni dell’organo deliberante.

3. Sistema elettorale dei Consigli giudiziari – Il meccanismo elettorale dei Consigli giudiziari è tuttora regolato dal D.Lgs.C.P.S. 13 settembre 1946, n. 264, attuativo del sopra citato R.D.L. n. 511/46.

Il decreto in primo luogo stabilisce in dettaglio, con sorprendente pedanteria, tempi e modi delle elezioni. Queste devono avvenire, ogni biennio, nella prima domenica del mese di aprile o nella seconda, se la prima coincide con il giorno di Pasqua (art. 1).

Nell’idea del decreto, alle ore otto del giorno stabilito, tutti i magistrati della Corte di appello si riuniscono nell’aula della prima sezione della Corte medesima. Qui viene costituito l’ufficio elettorale, presieduto dal Presidente della Corte o da un presidente di sezione o consigliere anziano da lui delegato. Vengono chiamati a far parte dell’ufficio il meno anziano dei consiglieri della Corte e il più anziano dei giudici o dei sostituti dei tribunali presenti nell’aula. Un magistrato di tribunale viene chiamato alle funzioni di segretario (art. 2).

Costituito l’ufficio, entro le ore 9, viene dato inizio alla votazione. Tutti i magistrati del distretto, esclusi i magistrati onorari e gli uditori senza funzioni, sono titolari del diritto di elettorato attivo e passivo. È pacifico che anche i magistrati in aspettativa sono titolari dell’elettorato attivo. Si è discusso se tale diritto competa anche ai magistrati sospesi dalle funzioni e dallo stipendio per la pendenza di un procedimento penale o disciplinare. Il problema nasce dal fatto che, mentre la legge elettorale del C.S.M. esclude espressamente la partecipazione al voto di tali magistrati (art. 23, 3° comma l. 195/58), quella che disciplina l’elezione dei Consigli giudiziari tace sul punto. La soluzione negativa è stata adottata dal C.S.M. con una sua delibera che argomenta fondamentalemente sulla necessità di evitare soluzioni incoerenti rispetto a quella espressamente adottata per l’organo centrale.

Ciascuno degli elettori ha a disposizione un massimo di otto voti che vengono espressi per categoria (un effettivo e un supplente per la categoria magistrati di cassazione, due effettivi e un supplente per la categoria magistrati di appello, due effettivi e un supplente per la categoria magistrati di tribunale).

Dopo cinque ore dall’apertura del seggio e dopo che tutti i presenti nell’aula hanno votato, le votazioni vengono chiuse (art. 7, co. 1°). Ultimato lo scrutinio, vengono proclamati eletti i magistrati che in ciascuna categoria, suddivisi per effettivi e supplenti, hanno conseguito il maggior numero di voti. In caso di parità viene proclamato eletto il più anziano (art. 8).

Eventuali reclami vanno proposti alla Corte di appello entro l’ottavo giorno successivo alla proclamazione e non hanno effetto sospensivo. Sugli stessi la Corte decide in camera di consiglio con ordinanza non impugnabile. Spirato il termine per la proposizione dei reclami, il Presidente della Corte ordina la distruzione delle schede (art. 9).

Se nel corso del biennio il magistrato passa di categoria (ad esempio da magistrato di tribunale a magistrato di appello), decade automaticamente dalla carica. Lo stesso accade in caso di trasferimento fuori dal distretto, di sospensione dalle funzioni, di collocamento in aspettativa, di morte o altro impedimento. In questi casi subentrano i non eletti che, nella stessa categoria, effettivi e supplenti, hanno conseguito il maggior numero di voti, in numero non superiore a tre per gli effettivi e a due per i supplenti. Alla scadenza del biennio anche i membri subentrati cessano dalla carica (art. 6, co. 3° e 4° R.D. Lgs. n. 511/46). Se non è possibile procedere in tal modo alla sostituzione vengono indette elezioni suppletive alle quali si applicano le medesime norme già illustrate (art. 12 D.Lgs. 264/46).

Il sistema elettorale sopra descritto è definibile come maggioritario puro, in quanto, come detto, risultano eletti i candidati che hanno conseguito il maggior numero di voti in ciascuna categoria e non sono previste liste concorrenti. Per questa ragione detto sistema è stato costantemente oggetto di critiche da parte della magistratura associata che, anche attraverso pronunciamenti ufficiali dei suoi organi rappresentativi, ha sempre cercato di ovviare in via negoziale all’effetto maggioritario. Si ritiene quasi concordemente che un organo dotato di così penetranti compiti in materie cruciali quali la formazione dei magistrati, la progressione in carriera, le tabelle di composizione degli uffici, ecc. finisce per essere privato di rappresentatività e fortemente depotenziato ove accessibile unicamente alla componente associativa numericamente dominante nel distretto. Per quanto critici si possa essere sulle correnti della magistratura è un dato di fatto indiscutibile che le stesse costituiscono delle strutture organizzate all’interno dell’Associazione nazionale magistrati che corrispondono a punti di vista diversi sul ruolo del magistrato e sulla funzione della giurisdizione e che, per quanto qui rileva, sono in grado di orientare il consenso, raccogliendolo attorno a singoli candidati. La conseguenza è che, in un sistema maggioritario puro come quello delineato dal D.Lgs. 264/46, salvo casi particolarissimi, non esiste alcuna possibilità concreta di elezione per soggetti diversi da quelli indicati dalle componenti associative. In tale quadro, la “corrente” maggioritaria all’interno del distretto sarebbe in grado di eleggere propri rappresentanti in tutte le categorie, lasciando fuori dal consiglio giudiziario tutte le altre componenti associative. La generale convergenza di vedute sull’inadeguatezza di soluzioni di questo genere, ha indotto la magistratura associata, nella stragrande maggioranza dei casi, se non a vere e proprie elezioni primarie con criterio proporzionale, a stringere accordi finalizzati a salvaguardare la partecipazione al Consiglio giudiziario di tutte le componenti, secondo la forza di ciascuna di esse all’interno del distretto. La regola è, pertanto, quella della informale costituzione di una lista unica preventivamente concordata in linea con i criteri predetti. L’elezione prevista dalla legge, per tal via, finisce per essere un fatto puramente formale, cui partecipa di solito una minima parte dei magistrati del distretto.

4. Struttura e funzionamento dei Consigli giudiziari – Come si è già accennato, il Consiglio giudiziario si caratterizza per la presenza di membri elettivi (i cinque effettivi o supplenti) e di membri di diritto (il Presidente della Corte di Appello e il Procuratore generale del distretto). La legge non attribuisce a questi ultimi un rango particolare. Il loro voto vale esattamente quanto quello degli altri componenti. Ciò vale anche per il Presidente della Corte cui l’art. 6 del D.Lgs. n. 511/46 riserva la presidenza dell’organo. Da tale attribuzione deriva per il Presidente il potere di convocare il Consiglio, di stabilirne l’ordine del giorno, di dirigerne le sedute moderando e disciplinando la discussione. All’interno del consiglio, come in qualsiasi altro organo collegiale, egli è primus inter pares. Si spoglia della sua funzione di Presidente della Corte per assumere il ruolo di membro di un organismo decentrato di autogoverno della magistratura. La funzione consente, a lui come al Procuratore generale, di comporre l’organo senza passare per un’elezione. Durante le sedute, tuttavia, egli non è più il capo di un ufficio, ma il presidente di un organo collegiale, rispetto al quale possono eventualmente porsi anche problemi di incompatibilità e di astensione ove si discuta di provvedimenti incidenti sulla persona del magistrato. È ovvio, del resto, che la partecipazione al Consiglio giudiziario costituisce una fonte di conoscenza privilegiata per il Presidente della Corte e per il Procuratore generale in funzione dell’esercizio dei loro poteri di organizzazione e di vigilanza. Attraverso le discussioni del Consiglio, infatti, essi possono acquisire informazioni su fatti specifici e punti di vista particolari che possono poi utilizzare per un migliore svolgimento dei loro compiti di istituto.

La partecipazione al Consiglio giudiziario, in ogni caso, a dispetto di una prassi contraria, non è delegabile. L’art. 6, co. 2° del D.Lgs. n. 511/46 stabilisce, infatti, che i membri di diritto sono sostituiti dal “magistrato che ne esercita le funzioni“, solo in caso di mancanza o impedimento. Ne consegue che solo nei casi in cui si pone la necessità di individuare un supplente, perché il posto è vacante o perché il titolare è impedito, possono partecipare alle sedute quali membri di diritto magistrati diversi dai titolari delle cariche medesime. Non si tratta, in ogni caso, di delegati, ma di coloro che tabellarmente sostituiscono il Presidente e il Procuratore generale in caso di mancanza o impedimento.

Per quanto riguarda i membri supplenti, gli stessi, ovviamente, sostituiscono i titolari nei casi di impedimento o nei casi in cui gli stessi debbano astenersi perché le questioni discusse li riguardano direttamente. Con una prassi che il C.S.M. con apposita delibera ha ritenuto corretta, alcuni Consigli giudiziari convocano regolarmente sia i titolari che i supplenti così da averne la disponibilità immediata in caso di necessità sui singoli punti all’ordine del giorno. In altri Consigli i membri supplenti prendono sempre parte alle sedute e possono intervenire nella discussione, anche se senza diritto di voto, salvo quando sostituiscano effettivamente uno degli effettivi. In altri casi ancora ai supplenti sono assegnate pratiche quali relatori, sia pure in misura minore rispetto agli effettivi. In questi casi, nelle discussioni che riguardano i punti sui quali devono riferire, i supplenti sostituiscono gli effettivi indipendentemente da situazioni riconducibili a impedimento, astensione e simili.

Nel silenzio della legge, il C.S.M. ha generalmente riconosciuto e fortemente incoraggiato l’esercizio del potere del Consiglio giudiziario di autoregolamentare la propria organizzazione interna. La già citata circolare del 20 ottobre 1999 mutua tale potere direttamente dall’art. 97 Cost. Il principio di buon andamento, in assenza di espresso divieto normativo, legittima l’organo collegiale a dotarsi di norme interne con lo scopo di rendere omogenea la trattazione degli affari e di ancorare le valutazioni e in generale tutta l’attività rientrante nelle attribuzioni del Consiglio a parametri certi. Non tutti i Consigli giudiziari, in realtà, si sono dati un regolamento interno. Solo dietro sollecitazione del C.S.M. la grande maggioranza dei distretti ha provveduto in tal senso. Il Consiglio giudiziario della Corte di Appello di Messina, ad esempio, ha approvato un regolamento solo l’8 giugno 2000.

A ben vedere, poi, il regolamento interno del Consiglio giudiziario limita e condiziona il potere del Presidente della Corte di Appello in relazione ad aspetti cruciali della vita dell’organo, come la frequenza delle sedute, la formazione dell’ordine del giorno, la designazione dei relatori. Quanto più il regolamento è dettagliato su tali punti, tanto più il Presidente si troverà spogliato di un potere che, nel disegno normativo, è totalmente discrezionale. La questione non è di poco momento in quanto, proprio detti poteri, temperano il già evidenziato ruolo di primus inter pares del Presidente e gli offrono uno strumento importante per incidere sull’attività del Consiglio. Si pensi, ad esempio, alla possibilità che il regolamento imponga al Presidente di inserire all’ordine del giorno istanze che i singoli magistrati rivolgono al Consiglio giudiziario. Per tal via, la valutazione di rilevanza e di meritevolezza dell’esame da parte dell’organo collegiale viene tolta al Presidente e rimessa direttamente al consesso, con evidenti conseguenze, specie in determinati contesti, sulla possibilità di dar voce a istanze provenienti dalla magistratura di base e incanalate fuori dai canali istituzionali. Allo stesso modo, criteri più o meno rigidi per la scelta dei relatori, escludono la possibilità che sull’assegnazione dei fascicoli incidano logiche poco trasparenti ovvero poco coerenti con le finalità dell’azione dell’organo.

Ancora nel silenzio della legge, si ritiene generalmente che le sedute del Consiglio non siano pubbliche, non è consentito cioè che persone diverse dai componenti, ivi inclusi eventualmente i supplenti per quanto si è detto, vi assistano. Ovvie ragioni di riservatezza, riferibili alla stragrande maggioranza degli argomenti rientranti nelle competenze dei consigli, sconsigliano assolutamente che le discussioni siano pubbliche. Basti pensare ai pareri sulle progressioni in carriera e in generale sulla professionalità dei magistrati, per comprendere agevolmente come una pubblicità delle discussioni finirebbe per essere inopportuna dal punto di vista delle persone da valutare che vedrebbero diffusi dati riservati della loro vita professionale. Sarebbe, poi, condizionante per i singoli componenti del consiglio i quali, al di là della necessità di esprimere un voto, avrebbero sicuramente maggiori difficoltà a esprimersi su colleghi o magistrati onorari.

Il problema della pubblicità si pone, invece, con ben maggiore concretezza, con riferimento all’ordine del giorno, ai verbali delle sedute e alle delibere del Consiglio. Anche in questi casi, in assenza di specifiche disposizioni di legge e di direttive del C.S.M., il regolamento ha possibilità di dettare norme con ampia discrezionalità. Esaminando le prassi invalse nei vari distretti, si riscontra una pubblicità generalmente ampia per quanto riguarda la possibilità di accesso dei magistrati e la quasi segretezza, salve le norme sul diritto di accesso al procedimento amministrativo ove applicabile, nei confronti dei soggetti estranei all’ordine giudiziario. Maggiore flessibilità si riscontra con riferimento all’ordine del giorno, ritenuto generalmente ostensibile, pur senza particolari forme di pubblicità.

A titolo di esempio, il già citato regolamento del Consiglio giudiziario di Messina prevede che l’ordine del giorno sia consultabile da tutti i magistrati del distretto, salva la possibilità per il Presidente di “segretare” determinati punti. Gli atti e i documenti sono sempre accessibili ai componenti del Consiglio, mentre per tutti gli altri si richiamano le disposizioni della l. 241/90 sul diritto di accesso al procedimento amministrativo.

Come si desume dall’art. 1 D.Lgs cit. il Consiglio giudiziario è un c.d. collegio perfetto. Non ha dunque un quorum, ma deve operare necessariamente con tutti i suoi sette componenti. In caso di impedimento di uno dei componenti effettivi, lo stesso è sostituito dal supplente della stessa categoria. Non vi sono limiti alla partecipazione dei supplenti, nel senso che tutti e tre gli eletti, verificandosi le relative condizioni, possono partecipare alle sedute.

Tale caratteristica del Consiglio giudiziario ha posto in alcuni casi problemi di non poco momento. In un caso, presentatosi nel distretto di Lecce, il Consiglio era chiamato a esprimere un parere per il conferimento di un incarico direttivo per un concorso cui partecipavano il magistrato di cassazione membro effettivo e quello supplente. Poiché entrambi erano interessati alla delibera e avevano dichiarato di astenersi, il Consiglio era di fatto impossibilitato a comporsi nel numero legale previsto dalla legge. Il C.S.M., rispondendo a un quesito (delibera del 19 gennaio 2000), dopo aver affermato in linea generale il carattere prioritario della funzionalità dell’organo ed aver scartato altre soluzioni possibili (la decadenza dei componenti astenuti o la sostituzione con il supplente di un’altra categoria), ha distinto la partecipazione alla discussione dalla partecipazione alla votazione. Il componente “incompatibile”, secondo tale soluzione, può partecipare alla discussione consentendo al Consiglio di riunirsi, astenendosi solo al momento della votazione. Nello specifico il C.S.M. ha previsto che i due componenti interessati partecipassero l’uno alla discussione del parere sull’altro, astenendosi comunque dalla votazione.

Per quanto apprezzabile si voglia considerare lo sforzo del C.S.M. nel salvaguardare il funzionamento dell’organo, l’artificiosa soluzione adottata, nella quale un componente interloquisce comunque su una questione nella quale ha un interesse personale, tradisce una lacuna legislativa. La mancata previsione di meccanismi di supplenza alternativi a quelli rigidi previsti dalla disciplina in atto vigente espone, infatti, il Consiglio giudiziario al rischio di paralisi in situazioni simili a quella descritta.

C’è da dire, comunque, che, in un caso come quello verificatosi a Lecce, l’astensione del membro effettivo e, in seconda battuta, di quello supplente, era giustificata dall’ossequio a un principio generale che vieta di interloquire su questioni di specifico interesse personale, ma non trova né nella legge, né nelle circolari del C.S.M. alcun fondamento normativo. E non è addirittura da escludere che il legislatore, mettendo in conto il possibile interesse personale dei membri del Consiglio giudiziario in relazione allo stretto collegamento degli stessi con il territorio di riferimento, abbia volutamente omesso di imporre in casi simili l’astensione. Si tenga presente, infatti, che, al di là di casi eclatanti coinvolgenti i singoli come quello sopra illustrato, esiste un ventaglio di materie nell’ambito delle quali il Consiglio giudiziario si esprime sull’organizzazione e sulla composizione degli uffici in termini tali da coinvolgere, direttamente o indirettamente, anche i suoi componenti. Estendere l’obbligo di astensione anche a ipotesi di questo genere, in un sistema di supplenze rigido e in regime di collegio perfetto, renderebbe di fatto impossibile il funzionamento del Consiglio giudiziario per una discreta percentuale delle questioni portate alla sua cognizione.

Delle sedute è sempre redatto un verbale a cura del segretario del Consiglio giudiziario. Il segretario è individuato dalla legge nel componente effettivo meno anziano per servizio (art. 6, co. 5° R.D.Lgs. n. 511/46). Se, pertanto, il componente effettivo meno anziano è sostituito da un supplente, le funzioni di segretario sono ricoperte dal penultimo degli effettivi nell’ordine di anzianità anche ove, per avventura, questi sia più anziano del citato supplente. Secondo una direttiva del C.S.M. il verbale, quando è redatto contestualmente alla seduta, può essere sottoscritto solo dal Presidente e dal segretario. Nel caso di redazione differita deve essere sottoscritto da tutti i componenti intervenuti alla seduta ovvero approvato nel corso della seduta successiva.

5. Funzioni dei Consigli giudiziari – a) Pareri sulla progressione in carriera dei magistrati – Si è già accennato al meccanismo in forza del quale i magistrati progrediscono nella qualifica, al di fuori di un concorso e salva valutazione negativa. Il parere motivato obbligatorio del Consiglio giudiziario, in particolare, è previsto per la nomina a magistrato di tribunale (art. 1 l. 2 aprile 1979, n. 97), per l’attribuzione delle qualifiche di magistrato di appello (art. 1 l. 25 luglio 1966, n. 570) e di consigliere di cassazione (art. 2 l. 20 dicembre 1973, n. 831). I parametri di valutazione sono stabiliti dalle diverse leggi, con formule generiche che fanno sempre riferimento alla capacità professionale, alla preparazione tecnico-giuridica, alla laboriosità e alla diligenza, ai precedenti di servizio. Le disposizioni di legge vanno integrate con le previsioni delle circolari del C.S.M. e, in particolare, con quelle contenute nella n. 1275 del 22 maggio 1985, intitolata “Pareri dei Consigli giudiziari” che contiene una regolamentazione organica della materia. Detta circolare, puntualizza in generale la necessità che il parere del Consiglio giudiziario sia adeguatamente motivato e sia fondato su dati conoscitivi certi e obiettivamente verificabili. Non possono trovare posto, di conseguenza, meri punti di vista o semplici considerazioni derivanti dalla conoscenza personale del magistrato da valutare che non trovino riscontro in fatti concreti emergenti dal fascicolo o dall’eventuale attività istruttoria che il Consiglio ha sempre facoltà di espletare ove lo ritenga necessario per rendere il parere. La stessa circolare, poi, specifica, per quanto possibile, gli elementi concreti in base ai quali i parametri di legge devono essere valutati nel parere.

b) Pareri per il conferimento delle funzioni giurisdizionali agli uditori – Sono demandati ai Consigli giudiziari dall’art. 1 D.P.R. 23 maggio 1977, n. 315. Il parere assume particolare rilevanza in quanto si ricollega ai compiti di organizzazione del tirocinio che, come si vedrà, il Consiglio e più specificamente la Commissione uditori istituita al suo interno svolgono. Nell’esprimere il parere il Consiglio, secondo la previsione della citata circolare C.S.M. n. 1275 del 1985, valuta anche l’idoneità del magistrato a ricoprire indifferentemente le funzioni giudicanti e requirenti. In alcuni casi, in presenza di particolari rilievi negativi sul magistrato, i Consigli giudiziari e il C.S.M. si sono espressi in senso positivo per il conferimento delle funzioni giurisdizionali, ma limitatamente a determinate funzioni (es. collegiali).

c) Pareri per la dichiarazione di idoneità a essere valutato ai fini del conferimento delle funzioni direttive superiori – I magistrati di cassazione per accedere a determinati uffici direttivi devono ottenere da parte del C.S.M. una valutazione favorevole preventiva, precedente cioè la partecipazione al concorso per l’assegnazione dell’ufficio. L’art. 16 l. 20 dicembre 1973, n. 831, che disciplina tali dichiarazioni di idoneità sul presupposto dell’anzianità di otto anni nella qualifica di magistrato di cassazione, non prevede il parere del Consiglio giudiziario. È, invece, la circolare del C.S.M. a prevedere, in via generale, l’acquisizione di tale parere nell’ambito del relativo procedimento.

d) Pareri per il passaggio da funzioni giudicanti a requirenti e viceversa – Ai sensi dell’art. 190 ord. giud., il passaggio da una funzione ad altra è possibile previa verifica da parte del C.S.M. dell’attitudine del magistrato alla nuova funzione. La stessa norma stabilisce che, prima di deliberare, venga acquisito il parere del Consiglio giudiziario. Il magistrato, pertanto, qualora presenti una domanda di tramutamento che comporti passaggio di funzioni ha l’onere di richiedere al Consiglio giudiziario del distretto cui appartiene il parere in questione. I parametri di valutazione sono in questo caso evanescenti, specie a fronte di precedenti verifiche di generale idoneità a qualsiasi funzione, per cui parere del Consiglio giudiziario e delibera del C.S.M. si riducono, nella grandissima maggioranza dei casi, a pure formalità. Ciò, anche considerando che, secondo la previsione della circolare del C.S.M. sui tramutamenti (n. 15098 del 30 novembre 1993), la valutazione di idoneità deve avvenire con riferimento al singolo posto da ricoprire.

e) Pareri parziali – Sono previsti dalla citata circolare n. 1275 del 1985 per l’ipotesi di trasferimento del magistrato da un distretto a un altro. Lo scopo evidente è quello di salvaguardare il patrimonio conoscitivo acquisito dal Consiglio giudiziario durante il periodo in cui il magistrato ha svolto le sue funzioni nel territorio di riferimento. Coerentemente con tale finalità è previsto che il parere non sia espresso se il magistrato ha prestato servizio nel distretto per meno di due anni ovvero se il Consiglio giudiziario ha espresso un qualsiasi parere nei due anni precedenti. I parametri di valutazione coincidono con quelli presi in considerazione in occasione della progressione in carriera.

f) Pareri su applicazioni e supplenze – La vigente circolare sulla formazione delle tabelle prevede che, in caso di supplenze, il provvedimento del Presidente del Tribunale venga trasmesso al Consiglio giudiziario affinché esprima un parere. Con specifico riferimento alle supplenze, l’ipotesi in cui è richiesto il parere del Consiglio giudiziario è quello in cui i criteri indicati nelle tabelle non consentono di individuare il magistrato da designare quale supplente. In tale ipotesi il dirigente dell’ufficio, nel rispetto dei criteri stabiliti nella circolare sopra citata, ha facoltà di individuare il supplente al di fuori della previsione tabellare. La verifica della corretta applicazione di tali criteri compete in prima battuta al Consiglio giudiziario. Il problema non si pone, invece, in caso di automatica applicazione della previsione tabellare, posto che sul punto il Consiglio giudiziario si è già espresso nell’esaminare le tabelle.

Per le applicazioni infradistrettuali, disposte con decreto del Presidente della Corte di appello per “imprescindibili e prevalenti” esigenze di servizio, l’art. 110 ord. giud. prevede espressamente che venga preventivamente sentito il Consiglio giudiziario. Per le applicazioni extradistrettuali, è previsto che il C.S.M. prima di decidere, acquisisca il parere del Consiglio giudiziario del distretto in cui presta servizio il magistrato da applicare.

g) Pareri per il conferimento di incarichi extragiudiziari – Per accettare incarichi di qualsiasi specie esterni all’attività giudiziaria i magistrati necessitano dell’autorizzazione del C.S.M. La relativa circolare prevede che la domanda sia trasmessa al Consiglio giudiziario affinché esprima un parere. La valutazione da effettuare riguarda, da un lato l’inesistenza di un divieto di legge per l’accettazione dell’incarico, dall’altro la compatibilità dell’attività extragiudiziaria con lo status di magistrato e con il lavoro ordinario.

h) Pareri per il conferimento di incarichi direttivi – La vigente circolare sul conferimento degli incarichi direttivi (13531 del 28 settembre 1996 e successive modifiche) prevede che l’aspirante, ove non sia stato valutato per un ufficio analogo nel triennio precedente, ha l’onere di richiedere al Consiglio giudiziario un parere circa le attitudini a ricoprire il posto richiesto. La circolare mette l’accento sulla necessità di prendere in considerazione nel parere le capacità organizzative dell’aspirante “comunque desumibili”.

i) Pareri sulle incompatibilità – Non sono previsti in linea generale. Nella prassi, tuttavia, il C.S.M., allorché rileva situazioni potenzialmente suscettibili di determinare incompatibilità ai sensi degli artt. 18 (parentela o affinità con professionisti) o 19 (parentela o affinità tra magistrati) ord. giud., chiede al Consiglio giudiziario competente di esprimere un parere, svolgendo, ove necessario, un’attività istruttoria al fine di verificare in concreto l’esistenza dell’incompatibilità. La procedura può poi sfociare, in caso di verifica positiva e nelle ipotesi in cui non è possibile rimuovere gli inconvenienti che derivano da siffatte situazioni, in un trasferimento di ufficio del magistrato.

l) Formazione dei magistrati – Non si tratta in questo caso di una semplice attività consultiva. Con riferimento alla formazione degli uditori giudiziari, il Consiglio giudiziario nomina una commissione composta da propri membri e da magistrati collaboratori. La commissione ha il compito di organizzare il tirocinio e di coordinare l’attività di formazione degli uditori, secondo le direttive impartite dal C.S.M. A conclusione del tirocinio la Commissione raccoglie i rapporti dei magistrati affidatari e le relazioni dei magistrati collaboratori, trasmettendo il tutto al Consiglio giudiziario cui compete di esprimere, come si è detto, il parere ai fini del conferimento delle funzioni giurisdizionali.

L’art. 6 l. 21 novembre 1991, n. 374 ha poi attribuito ai Consigli giudiziari il compito di coordinare l’attività di aggiornamento dei giudici di pace.

m) Attività relative alla magistratura onoraria – Per quanto riguarda i Giudici di pace, compete, in primo luogo, ai Consigli giudiziari di acquisire documenti e informazioni sugli aspiranti all’incarico. Completata l’istruttoria delle domande, i Consigli formulano le proposte di ammissione al tirocinio sulle quali si pronuncia il C.S.M. Il tirocinio, da svolgersi in un tribunale scelto dall’interessato, viene organizzato e coordinato dal Consiglio giudiziario che si avvale di magistrati affidatari ai quali compete, fra l’altro, di individuare altri magistrati presso i quali gli aspiranti giudici di pace svolgono il tirocinio. Al termine di tale periodo, il Consiglio giudiziario valuta l’idoneità degli aspiranti e propone una graduatoria degli idonei sulla base delle relazioni degli affidatari e della partecipazione ai corsi organizzati durante il tirocinio. La proposta viene trasmessa al C.S.M. il quale delibera la nomina a giudice di pace.

Ai sensi dell’art. 4 l. 21 novembre 1991, n. 374, per tutte queste delibere il Consiglio giudiziario è integrato da cinque rappresentanti designati, d’intesa tra loro, dai Consigli dell’ordine degli avvocati del distretto. La procedura per la designazione di tali rappresentanti è stabilita dal D.P.R. 28 agosto 1992, n. 404, recante il regolamento di esecuzione della predetta legge. L’art. 1 di tale decreto prevede, in particolare, che la designazione riguardi otto avvocati con anzianità di iscrizione nell’albo di almeno cinque anni e che tre di questi siano designati come supplenti.

Un ulteriore compito del Consiglio giudiziario, questa volta integrato, oltre che dai cinque rappresentanti degli ordini forensi, da un rappresentante dei giudici di pace del distretto, afferisce al giudizio di idoneità alla conferma dopo il primo quadriennio di esercizio delle funzioni (art. 7, co. 2-bis l. n. 374/91 come introdotto dall’art. 3 l. 24 novembre 1999, n. 468). In questo caso, come in quello della nomina, si tratta di un parere parzialmente vincolante per il C.S.M. Poiché tale giudizio “costituisce requisito necessario per la conferma”, il C.S.M. non può disattendere un eventuale giudizio di inidoneità. Può, invece, rifiutare la conferma anche nei casi di giudizio positivo.

Anche per i giudici onorari di tribunale, compete al Consiglio giudiziario, integrato ai sensi dell’art. 4 l. n. 374/91, un potere di proposta sulla base delle domande presentate dagli interessati. Analogamente, ai sensi dell’art. 42-quinques ord. giud., lo stesso organo esprime un giudizio di idoneità alla conferma per un secondo triennio, che costituisce “requisito necessario“.

6. Il sistema tabellare – Il settore di intervento nel quale, molto più che in altri casi, il Consiglio giudiziario può incidere sull’esercizio della giurisdizione e sulle garanzie di autonomia e indipendenza interna del singolo magistrato è quello della formazione delle tabelle di composizione dell’ufficio. In questo caso i compiti consultivi, variamente modulato dalle circolari del C.S.M. come si vedrà, incidono su aspetti organizzativi di ordine generale, temperano il potere del capo dell’ufficio e svolgono una importante funzione di sintesi, recependo anche le voci provenienti dai singoli magistrati e contemperando i principi di ordine generale con le esigenze organizzative specifiche dell’ufficio giudiziario.

Le tabelle costituiscono dei provvedimenti organizzativi che regolamentano l’attività dell’ufficio giudiziario all’inizio del biennio, stabilendo e predeterminando la ripartizione in sezioni, l’assegnazione dei magistrati alle sezioni e alle Corti di Assise, l’assegnazione dei presidenti alle sezioni, la formazione dei collegi nonché l’assegnazione degli affari ai giudici. Al di là degli aspetti organizzativi, pur centrali e di sicura rilevanza anche costituzionale ai sensi dell’art. 97 Cost., le tabelle costituiscono la fonte normativa che assicura la precostituzione del giudice, che garantisce che il potere di assegnazione degli affari del capo dell’ufficio venga esercitato secondo criteri predeterminati, così da evitare che la scelta del giudice avvenga in relazione all’affare da trattare e da impedire nel contempo che detta scelta possa essere rimessa alle parti.

La precostituzione del giudice, come è noto, è il punto di arrivo di una elaborazione della giurisprudenza costituzionale sul principio del giudice naturale che ha condotto al riconoscimento della valenza della precostituzione nell’ottica dell’art. 25 Cost., non solo in relazione al “giudice” inteso come ufficio giudiziario cui compete la trattazione degli affari, ma con specifico riferimento alla persona fisica cui deve essere assegnato il processo. Nel contempo l’incidenza delle tabelle sull’assegnazione dei magistrati alle sezioni e ai collegi salvaguarda un altro principio di rango costituzionale: quello della inamovibilità del giudice sancito dall’art. 107 Cost., prevenendo che, per impedirgli di trattare un determinato processo, il magistrato venga spostato da un posto a un altro, anche all’interno dello stesso ufficio.

Si può dire che, attraverso il sistema tabellare, i due principi sopra delineati ampliano il loro ambito di operatività e assumono, accanto al ruolo di capisaldi dell’indipendenza esterna, una funzione di garanzia all’interno dell’ufficio. Il principio del giudice naturale non garantisce più, soltanto, la competenza del giudice come stabilita dalle norme dei codici di rito, ma invade la sfera dell’organizzazione interna, limita il potere del capo dell’ufficio e assicura l’effettiva predeterminazione della persona fisica che tratterà il processo. Allo stesso modo, l’esigenza principale che sta alla base del principio della inamovibilità, a completamento di quello del giudice naturale, è quella di impedire che, non potendosi trasferire un processo da un giudice a un altro, si trasferisca il giudice, sottraendogli la cognizione di un determinato fascicolo. Anche in questo caso, il sistema tabellare porta detto principio all’interno dell’ufficio e, assicurando la predeterminazione della composizione dei collegi e delle sezioni, impedisce che quello che ciò che non è consentito al Ministro e al C.S.M. venga di fatto attuato per effetto di direttive dei dirigenti degli uffici.

L’importanza di un sistema di questo genere proprio nell’ottica della concreta attuazione di fondamentali principi di rango costituzionale a garanzia dell’indipendenza interna dei magistrati spiega forse la ragione per la quale, fino alla fine degli anni ’60, lo stesso non sia stato al centro dell’attenzione né da parte del legislatore, né da parte del C.S.M.

Fino a tale epoca la cornice normativa di riferimento era rappresentata esclusivamente dalle norme dell’ordinamento giudiziario che disciplinavano la ripartizione degli uffici in sezioni e regolamentavano la materia delle applicazioni e delle supplenze. Il tutto in una prospettiva di organizzazione, senza alcuno specifico riferimento alla predeterminazione dei criteri nell’assegnazione degli affari ai singoli giudici. Così, ad esempio, l’art. 38 ord. giud. attribuiva al titolare della pretura il potere di distribuire il lavoro tra le sezioni, senza alcun riferimento alle esigenze di predeterminazione. Allo stesso modo, la statuizione dell’art. 114 disp. att. c.p.c. che attribuisce al presidente del tribunale la predeterminazione dei collegi per ciascuna udienza di discussione all’inizio di ogni trimestre, rappresentava, al di fuori di un quadro sistematico di garanzie, una base normativa decisamente debole nella prospettiva di cui sopra. Nel contempo il potere dei capi di corte in materia di applicazioni e supplenze era suscettibile, in assenza di limiti normativamente stabiliti, di frustrare completamente le esigenze di precostituzione, anche oltre quanto la “leggerezza” del sistema descritto potesse consentire.

Proprio la materia delle applicazioni e supplenze si rivelò ben presto quella che consentiva ai dirigenti degli uffici di forzare le composizioni di collegi e sezioni e le assegnazioni dei magistrati agli uni e alle altre. Il che, in un quadro normativo quale quello descritto, finiva per togliere ogni rilevanza, quantomeno all’interno degli uffici giudiziari, ai principi sopra enunciati. Non a caso uno studioso acuto come Gaetano Foschini, in uno scritto del 1963 intitolato “Giudici in nome del popolo, non già commissari del Capo della Corte” aveva avvertito che “impedire che un dato processo possa essere giudicato dal tribunale di Catania invece che da quello di Ragusa non vale niente, se non resta impedito anche che si costituisca il tribunale di Ragusa applicando ad esso i giudici del tribunale di Catania“. Non è forse inutile ricordare, per comprendere l’importanza della questione, involgente alla stessa stregua giudicanti e requirenti, quando vengono in gioco interessi particolari, il contrasto che oppose il C.S.M. e la Procura generale di Roma in relazione all’applicazione – disposta senza adeguata motivazione e senza limiti di durata – a questo ufficio, con il compito specifico di trattare il caso Moro, dei sostituti Ciampoli, Sica e Vitalone. In quel caso il C.S.M., con una delibera del 7 febbraio 1979, stabilì che l’applicazione durasse fino alla presa di possesso dell’ufficio da parte dei magistrati già trasferiti alla Procura generale.

Sempre in questa materia si riscontrano i primi interventi del C.S.M. nell’ottica sopra indicata. Con la circolare n. 290 del 18 gennaio 1968 si raccomandava ai capi di corte di limitare le applicazioni a situazioni di improvvise e urgenti necessità e si richiamava l’esigenza di evitare che detti provvedimenti avessero durata estremamente lunga, in contrasto con la provvisorietà connaturata all’istituto.

Con la circolare sulla formazione delle tabelle dell’11 novembre 1969, il C.S.M. cominciava a prendere coscienza dell’importanza del relativo procedimento nell’ottica di limitare il potere dei dirigenti degli uffici. Anche in questa circolare, l’ottica era ancora quella dell’organizzazione, senza riferimenti alla precostituzione del giudice. Attraverso tutta una serie di direttive e soprattutto attraverso la previsione di forme di interlocuzione dei singoli magistrati, il C.S.M. iniziava, tuttavia, a porre le basi di un sistema fondato sulla trasparenza dei criteri di organizzazione dell’ufficio.

Il vero salto di qualità si ebbe, tuttavia, con la circolare n. 5520 del 29 settembre 1977 che, per la prima volta, faceva riferimento alla “puntuale attuazione dei principi dell’inamovibilità dei magistrati e della garanzia del giudice naturale” e alla necessità di attuare “un sistema di distribuzione degli affari che non vanifichi … il principio del giudice naturale“. Anticipando le scelte legislative del decennio successivo la stessa circolare segnava l’ingresso nel procedimento di formazione delle tabelle del Consiglio giudiziario. L’interlocuzione dei magistrati, già prevista in forma generica e poco incisiva dalla circolare del 1969, riceveva per tal via una spinta dirompente. Detta interlocuzione, infatti, non rappresentava più il portato di esigenze individuali e di punti di vista personali, ma si articolava su un piano globale, con la mediazione di un organo rappresentativo, specificamente deputato a esprimere valutazioni sulle scelte del capo dell’ufficio.

Dalla semplice “raccomandazione” ad assicurare criteri obiettivi nell’assegnazione degli affari si passò, con la circolare n. 9978 del 18 novembre 1983, all’obbligo di allegare alla proposta tabellare “la specifica indicazione dei criteri adottati sia per la distribuzione degli affari tra le varie sezioni, sia per l’assegnazione di essi ai singoli magistrati” con la puntualizzazione che “nel caso che tali criteri tengano conto anche di una ripartizione per materia, dovranno essere fornite specificazioni analitiche al riguardo, così come dovranno essere specificati i correttivi eventualmente previsti in relazione agli inconvenienti pratici che si presume possano verificarsi nell’applicazione concreta dei criteri di assegnazione sopra enunciati“. Addirittura, con specifico riferimento ai giudici del lavoro, la circolare si spingeva ad affermare che “gli affari dovranno di regola essere assegnati con il criterio automatico, salvi i correttivi diretti ad assicurare elementari esigenze di funzionalità (cause connesse, da riunire etc.) nonché a garantire le genuinità dell’automatismo, onde evitare sia la prevedibilità dell’assegnazione, sia la possibilità che il sistema automatico venga utilizzato in modo tale da consentire la scelta del giudice ad opera della parte“. Ciò, con possibilità di deroga solo in casi particolari e solo con adeguata motivazione.

Nel solco così tracciato si innestò la circolare n. 6309 del 19 maggio 1987 che, da una parte prevedeva l’applicazione delle proprie direttive anche alla Corte di cassazione, dall’altra affermava, per la prima volta, l’esigenza di tenere conto, se non di principi di precostituzione, di criteri di razionalità nell’assegnazione degli affari negli uffici requirenti.

L’approvazione del nuovo codice di procedura penale e la correlativa esigenza di adeguamento dell’ordinamento giudiziario fu l’occasione per attribuire al sistema tabellare, fin lì regolato, come detto, quasi esclusivamente da circolari del C.S.M., copertura da parte della normativa primaria. L’art. 3 D.P.R. 22 settembre 1988, n. 449 ha inserito nell’ordinamento giudiziario l’art. 7-bis, intitolato “Tabelle degli uffici giudicanti“. Nel sistema vigente, pertanto, all’inizio di ogni biennio, viene formata la tabella che regola la ripartizione degli uffici giudiziari in sezioni, la destinazione dei magistrati alle sezioni, la direzione delle sezioni nonché “il conferimento delle specifiche attribuzioni processuali individuate dalla legge e la formazione dei collegi giudicanti“. L’art. 7-ter, introdotto dall’art. 4 dello stesso D.P.R., poi, originariamente limitato al solo ambito penale, da una parte conferma l’attribuzione al dirigente dell’ufficio delle assegnazioni degli affari alle sezioni e quella ai dirigenti delle sezioni delle assegnazioni ai giudici, dall’altra richiama la necessità che dette assegnazioni avvengano “secondo criteri obiettivi e predeterminati indicati in via generale dal Consiglio superiore della magistratura ed approvati contestualmente alle tabelle degli uffici e con la medesima procedura“. La stessa norma prevede, ancora, la possibilità di revocare l’assegnazione degli affari alla sezione o al singolo giudice, ma impone un provvedimento motivato da notificare all’interessato il quale ha, per tal via, la possibilità di verificare le ragioni della revoca e di fare eventualmente valere il proprio punto di vista davanti al C.S.M. La l. 4 maggio 1999, n. 138, infine, ha esteso la medesima disciplina al settore civile.

Con tali interventi legislativi, l’esigenza di prevedere criteri di assegnazione degli affari diviene precetto di una norma primaria. Per tal via, la tabella, al punto finale di un percorso segnato dai progressivi interventi del C.S.M., non è più soltanto uno strumento di organizzazione, ma la sede nella quale, a presidio dell’indipendenza interna del magistrato e del principio del giudice naturale, vengono stabiliti i criteri attraverso i quali il capo dell’ufficio deve esercitare il proprio potere di assegnazione degli affari. L’ampiezza e la rigidità di tali criteri non sono ovviamente stabilite dalla legge. La fase di formazione e approvazione delle tabelle, tuttavia, non può non tenere conto del rilievo che, nell’ottica dei richiamati principi di rango costituzionale, la predeterminazione della persona fisica del giudice assume. E, in questa prospettiva, le circolari del C.S.M. e il controllo finale da parte di quest’ultimo costituiscono gli strumenti attraverso i quali assicurarne l’effettività.

Il primo soggetto che interviene nel procedimento di formazione delle tabelle è il capo dell’ufficio interessato. A questo compete di indicare l’assetto che intende dare all’ufficio, individuando sia la suddivisione in sezioni e l’assegnazione dei magistrati alle medesime, sia i criteri di assegnazione degli affari. Nel contempo, per consentire una valutazione informata sul progetto, allo stesso va allegato un prospetto statistico dal quale desumere la quantità del lavoro e la distribuzione dello stesso tra i magistrati.

Al dirigente dell’ufficio, tuttavia, non compete un potere di proposta in senso tecnico. Ai sensi dell’art. 7-bis, co. 1 ord. giud. detto potere è riservato al Presidente della Corte di appello. Questi, ricevuto il prospetto redatto dal dirigente dell’ufficio, in genere lo fa proprio e deposita la proposta nella cancelleria della Corte di Appello. La circolare sulla formazione delle tabelle per il biennio 2002-2003 prevede che la proposta sia anche pubblicata sull’eventuale sito Internet della Corte e dei Tribunali interessati. Del deposito viene data comunicazione tempestiva a tutti i magistrati dell’ufficio i quali hanno dieci giorni per proporre eventuali osservazioni. Tali osservazioni rimangono depositate per ulteriori cinque giorni durante i quali è possibile il deposito di controdeduzioni.

Scaduto il termine predetto, l’incarto viene trasmesso al Consiglio giudiziario per il parere motivato prescritto dal citato art. 7-bis che, come si diceva, allineandosi a quanto previsto dalle circolari del C.S.M. fin dal 1977, ha introdotto l’intervento consultivo del suddetto organo nella procedura di formazione delle tabelle. L’ultima circolare sulla tabelle attribuisce al Consiglio giudiziario una possibilità di interlocuzione con il dirigente dell’ufficio che, nei fatti, può rivelarsi strumento di proficua collaborazione. Il Consiglio, ove intenda accogliere talune osservazioni o ritenga comunque di esprimere parere contrario sul progetto complessivo di tabella, deve informare preventivamente il capo dell’ufficio interessato il quale può esprimere il suo punto di vista e può introdurre modifiche all’originario progetto, superando così i rilievi del Consiglio. Rimane salvo, in ogni caso, il principio per cui la proposta appartiene al Presidente della Corte di Appello il quale può comunque recepire le modifiche suggerite dal Consiglio giudiziario e che, ove su determinati punti vada di diverso avviso, è onerato dalla circolare a una specifica motivazione.

Il parere del Consiglio giudiziario, nella sua articolata motivazione delle soluzioni proposte, deve prendere in considerazione tutte le osservazioni degli interessati, quelle dei dirigenti degli uffici e le eventuali voci contrarie presenti al suo interno. È, infatti, essenzialmente sulla traccia di questo parere che il Consiglio Superiore effettuerà le sue determinazioni.

Dopo il parere del Consiglio giudiziario, la proposta tabellare viene trasmessa al C.S.M. per la definitiva approvazione. La tabella, secondo la previsione dell’art. 7-bis ord. giud., viene quindi resa esecutiva, in conformità della deliberazione del C.S.M., con decreto del Ministro della Giustizia. Il C.S.M. può ovviamente respingere, in tutto o in parte, la proposta di tabella. In questi casi, salve ipotesi eccezionali, restituisce la stessa alla Corte di provenienza, sollecitandone la modifica. Si apre a questo punto una fase che ripercorre sul piano procedurale quella precedente, salva la necessità di adeguarsi al deliberato del C.S.M. sui punti che abbiano costituito oggetto di rilievo da parte di questo. Il Ministro della Giustizia, invece, poiché la legge gli impone di statuire “in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura“, non ha alcun potere di incidere sulla tabella e deve limitarsi a una funzione meramente notarile, di certificazione del corretto esperimento della procedura. Resta inteso che, fino all’emanazione del decreto ministeriale, la tabella non ha ancora efficacia, per cui, come espressamente previsto dalla norma, l’organizzazione dell’ufficio continua a essere regolata dalla tabella precedente.

Nel caso in cui, nel corso del biennio, si renda necessario modificare la tabella, trova applicazione la medesima procedura già vista per l’approvazione del progetto complessivo.

Le circolari del C.S.M. sulle tabelle prevedono, tuttavia, una procedura speciale per casi eccezionali, nei quali si manifesti l’urgenza di modificare con effetto immediato talune previsioni tabellari. Tale potere è attribuito direttamente al dirigente dell’ufficio e può investire esclusivamente l’assegnazione dei magistrati, non quindi la ripartizione degli uffici in sezione e altri aspetti organizzativi. In questi casi il dirigente non redige un progetto, né formula una proposta, ma emette un decreto, immediatamente esecutivo, con il quale incide sulla tabella approvata. Nell’esercitare questo potere, assimilabile quanto ai presupposti al potere di normazione primaria dell’esecutivo, il dirigente deve motivare espressamente quali esigenze di servizio rendono urgente la determinazione e impediscono di attendere l’esito della procedura ordinaria.

Il decreto deve essere immediatamente trasmesso al Presidente della Corte di Appello. Anche ove questi non ritenga di farlo proprio, lo stesso conserva la propria efficacia. Entro quindici giorni dall’adozione, in ogni caso, il Consiglio giudiziario deve esprimere il proprio parere e trasmettere l’incarto al C.S.M. per l’approvazione. Ove il C.S.M. non approvi il decreto di variazione tabellare, lo stesso viene posto nel nulla e perde ogni efficacia.

Tutto quanto fin qui esposto riguarda gli uffici giudicanti e, dopo la l. n. 138/99, anche quelli del settore civile. Discorso diverso va effettuato con riferimento agli uffici requirenti. In detti uffici, ai sensi dell’art. 70 ord. giud., “i titolari … dirigono l’ufficio cui sono preposti, ne organizzano l’attività ed esercitano personalmente le funzioni attribuite al pubblico ministero … quando non designino altri magistrati addetti all’ufficio“. L’unico limite a tale assetto, di stampo evidentemente gerarchico, è previsto dal 4° comma dello stesso articolo che attribuisce al rappresentante del pubblico ministero piena autonomia nella gestione dell’udienza penale e ne consente la sostituzione, con provvedimento motivato, nei soli casi previsti dall’art. 53 c.p.p. (grave impedimento, rilevanti esigenze di servizio, situazioni che impongono l’astensione, consenso dell’interessato) . Per questa ragione, le circolari del C.S.M. si sono tradizionalmente limitate ad accennare all’organizzazione dell’ufficio requirente senza prevedere meccanismi rigidi del tipo di quelli previsti dall’art. 7-bis ord. giud., applicabile, come detto, solo agli uffici giudicanti. Una novità in questo senso è derivata dall’art. 6 del D.P.R. 19 febbraio 1998, n. 51 sull’istituzione del giudice unico che, inserendo un terzo comma nell’art. 7-ter ord. giud., ha demandato al C.S.M. la determinazione dei “criteri generali per l’organizzazione degli uffici del pubblico ministero e per l’eventuale ripartizione di essi in gruppi di lavoro“.

La vigente circolare del C.S.M. sulle tabelle, in linea con quest’ultima normativa, stabilisce che il titolare dell’ufficio di Procura rediga i criteri di organizzazione dell’ufficio, prevedendo l’assegnazione degli affari ai magistrati, ai gruppi di lavoro e, all’interno degli stessi, ai singoli magistrati. Con una formula in certa misura ambigua, la circolare da una parte prevede la possibilità di predeterminare i criteri di assegnazione degli affari, dall’altra ribadisce che tale assegnazione rientra nella responsabilità del dirigente dell’ufficio il quale, tuttavia, non può determinarsi sulla base di parametri genericamente equitativi o che realizzano una discrezionalità incontrollata. In buona sostanza, se non può parlarsi di predeterminazione del sostituto negli stessi termini in cui si riferisce tale termine al giudice, il documento di organizzazione deve comunque enunciare in forma specifica i criteri cui il dirigente intende uniformarsi. Solo in questo modo l’esigenza che il terzo comma dell’art. 7-ter ord. giud. intende salvaguardare, vale a dire quella di rendere verificabile a posteriori le modalità di gestione dell’ufficio, può trovare soddisfazione, temperando la discrezionalità del titolare della Procura. La stessa circolare, peraltro, estende i limiti alla possibilità di sostituire l’assegnatario del fascicolo alla fase dell’indagine preliminare, ancorandola a esigenze oggettive e verificabili e imponendo la motivazione del provvedimento.

Pur se non si tratta di una tabella in senso tecnico, la circolare ne modella la procedura di approvazione in termini sostanzialmente coincidenti. Il dirigente, pertanto, predisposti i criteri di organizzazione deve darne comunicazione a tutti i componenti dell’ufficio i quali possono proporre osservazioni. Il progetto e le osservazioni sono trasmessi al Consiglio giudiziario il quale esprime il parere motivato. Il C.S.M., infine, rende esecutivi i criteri con la sua approvazione.

Meritano un accenno, in ultimo, le tabelle infradistrettuali, istituite dalla l. 4 maggio 1998, n. 133, con lo scopo di assicurare il funzionamento degli uffici a fronte delle incompatibilità derivanti da atti emessi nell’ambito di procedimenti penali introdotte dal legislatore e dalla Corte costituzionale. Con la tabella infradistrettuale, in buona sostanza, si accorpano diversi uffici e si predeterminano i criteri attraverso i quali un magistrato può essere designato, fuori dal procedimento di applicazione, per trattare affari di competenza di un ufficio diverso dal suo. L’ottica è quella di temperare il principio di inamovibilità con le esigenze di organizzazione, evitando nel contempo che l’ampio margine di discrezionalità rimesso al Capo di Corte nelle applicazioni vanifichi la rigidità del sistema tabellare. La procedura di applicazione è identica a quella delle tabelle dei singoli uffici salvo che, ovviamente, la proposta proviene in questo caso direttamente dal Presidente della Corte di appello e che, tutta l’attività di interlocuzione dei magistrati e del Consiglio giudiziario, si svolge nei confronti di questo.

7. I dirigenti degli uffici nell’attuale assetto ordinamentale – Come si è visto, nell’impianto originario del vigente ordinamento giudiziario, i dirigenti degli uffici giudiziari rappresentavano un punto di riferimento essenziale per limitare l’indipendenza interna della magistratura e per assicurarne la conformità all’orientamento politico dominante. Se da una parte, il principio di soggezione del giudice soltanto alla legge, sancito dall’art. 101, co. 2° Cost., era sul piano formale presente anche nella legislazione fascista e in quella dello Stato liberale, i meccanismi di controllo erano il grimaldello attraverso il quale all’indipendenza formale si accompagnava un sistema di controlli che la svuotava di gran parte del suo contenuto. Se è dunque evidente che, anche in epoca fascista, nessun presidente di tribunale avrebbe mai imposto – almeno formalmente – a un suo giudice di decidere in un certo modo, è anche vero che, in un tale sistema, quel giudice aveva così tante ragioni per decidere in conformità del potere dominante che difficilmente si sarebbe determinato in maniera diversa. C’è da chiedersi, allora, cosa sia rimasto dell’antico potere dei capi degli uffici dopo il processo riformatore del quale si è dato conto nella prima parte di questo lavoro.

Per quanto riguarda l’assegnazione degli affari, come si è visto, quantomeno negli uffici giudicanti, il potere in questione si risolve quasi esclusivamente nella concreta attuazione delle previsioni tabellari. Naturalmente, predeterminazione dei criteri non significa necessariamente assoluto automatismo nelle assegnazione. È, dunque, possibile che le tabelle approvate lascino un qualche margine di discrezionalità nel quale il potere in questione può inserirsi. Quel che più conta, tuttavia, è che il già citato art. 7-ter ord. giud. stabilisce che il dirigente dell’ufficio assegna i fascicoli alle sezioni, mentre è il dirigente della sezione assegnataria, di regola il presidente o il c.d. coordinatore, a effettuare, sempre nel rispetto dei criteri tabellari, le assegnazioni ai giudici. Il dato non è di poco momento perché, per ovvie ragioni, rendere più diffuso un potere lo rende meno controllabile e, per quanto qui rileva, toglie al dirigente dell’ufficio una significativa possibilità di incidenza sulla giurisdizione.

Ben si coglie, sotto questo profilo, il profondo distacco che i nuovi artt. 7-bis e 7-ter ord. giud. hanno creato tra l’assetto degli uffici giudicanti e quello degli omologhi requirenti. Come si è visto, infatti, l’art. 70 ord. giud., pur temperato nei termini già evidenziati, lascia immutato il carattere gerarchico delle Procure e la riferibilità al titolare dell’ufficio della loro attività, mentre l’elasticità dei criteri organizzativi soggetti all’approvazione del C.S.M. lascia comunque un ampio margine di gestione al Procuratore della Repubblica.

Se si prescinde dagli aspetti che afferiscono alla gestione del personale amministrativo, che esulano dall’ambito dell’ordinamento giudiziario in senso stretto, anche i compiti di organizzazione interna dei capi degli uffici risultano fortemente limitati dal sistema tabellare. Si consideri che i presidenti dei tribunali si limitano a redigere un progetto di organizzazione interna che deve prevedere, fra l’altro, la suddivisione in sezioni, l’assegnazione dei giudici alle stesse, i compiti delle diverse sezioni. Il progetto è modificabile dal Presidente della Corte di appello e deve conformarsi a direttive analitiche del C.S.M. la cui verifica avviene attraverso la complessa procedura sopra descritta. Se è dunque ovvio che un presidente autorevole, in grado di motivare adeguatamente le sue scelte nel rispetto delle direttive contenute nelle circolari, può incidere concretamente sull’organizzazione dell’ufficio, è indiscutibile che egli incontra, in un’attività di questo genere, limiti penetranti, tutti limitativi del suo potere e funzionali ad assicurare al massimo il rispetto dei principi costituzionali.

Compete ancora al dirigente dell’ufficio la designazione del supplente nei casi di astensione, ricusazione o impedimento del giudice. Anche in questo caso, però, i criteri di sostituzione, secondo quanto previsto dall’art. 7-ter, co. 2 ord. giud., devono essere predeterminati e soggetti ad approvazione da parte del C.S.M. insieme alle tabelle. Il dirigente dell’ufficio giudicante, allora, conserva un margine di discrezionalità nelle sole ipotesi in cui i criteri tabellari non possano trovare applicazione, ad esempio perché tutti i supplenti previsti sono incompatibili. In tali casi il criterio va elaborato con riferimento al caso concreto e trasfuso nell’adeguata motivazione che il presidente deve adottare nel provvedimento di supplenza. La vigente circolare sulle tabelle prevede, peraltro, che in tali ipotesi, ove la supplenza abbia durata superiore a trenta giorni, deve essere adottata la procedura della variazione tabellare urgente. Come si è già detto, poi, i provvedimenti di supplenza al di fuori delle previsioni tabellari vanno immediatamente trasmessi al Consiglio giudiziario per l’approvazione, quindi inoltrati al C.S.M. Un discorso analogo vale per le supplenze infradistrettuali, a seconda che siano o meno disposte secondo i criteri di cui alle tabelle infradistrettuali.

Il potere sul quale meno hanno inciso le riforme di cui si è discusso è, invece, quello di sorveglianza o di vigilanza sui magistrati dell’ufficio (artt. 14-16 l. 511/46). Tenuto conto che l’art. 13 l. 511/46 continua a riconoscere al Ministro della Giustizia “l’alta sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico ministero“, la dottrina si è lungamente sforzata per attribuire un contenuto concreto al richiamato potere di sorveglianza dei dirigenti degli uffici. Escluso che ciò comporti forme larvate di un inquadramento gerarchico (salvo quanto già evidenziato per gli uffici requirenti), una traccia del possibile atteggiarsi del potere di sorveglianza si rinviene nell’art. 124 c.p.p. laddove afferma l’obbligo del rispetto delle norme del codice indipendentemente dalle sanzioni processuali e attribuisce ai dirigenti degli uffici il compito di vigilare sulla relativa osservanza “anche ai fini della responsabilità disciplinare“. È chiaro comunque che, in questa materia, non potendo invadere l’ambito dell’interpretazione della legge, la possibilità concreta di incidere da parte del dirigente è remota, a meno di violazioni indiscutibili. Sicuro compito del dirigente dell’ufficio è, invece, quello di intervenire a fronte di obiettive violazioni di legge ovvero di riscontrate situazioni di disservizio riconducibili al magistrato. Tra queste ultime, ad esempio, il ritardo nel deposito di provvedimenti o nella trattazione degli affari, la mancata celebrazione di udienze fissate, ecc. In tutte queste ipotesi non sembra discutibile che il capo dell’ufficio possa chiedere al magistrato di giustificare la propria condotta, sollecitandolo a un diverso comportamento e adottando, ove del caso, le opportune contromisure, salva la valutazione dell’opportunità di una segnalazione agli organi competenti per l’avvio dell’azione disciplinare. Allo stesso modo rientra sicuramente nella competenza dei dirigenti degli uffici effettuare rilievi sulla produttività e sull’operosità dei magistrati. In caso di esposti provenienti dagli utenti afferenti a comportamenti dei singoli magistrati, viceversa, il C.S.M., salvi i casi di denunce assurde o manifestamente infondate, riconosce ai capi degli uffici il solo potere di disporre gli accertamenti indifferibili e quelli che si rendano necessari in relazione ai profili organizzativi e amministrativi, affermando l’obbligo dell’immediata trasmissione ai titolari dell’azione disciplinare.

Completano il quadro dei poteri del capo dell’ufficio quelli che afferiscono alle ferie, alle permissioni delle assenze nonché all’obbligo di residenza. Si tratta comunque di poteri che incidono esclusivamente su profili organizzativi, senza ritorno sulla giurisdizione, e che dipendono dal ruolo del dirigente rispetto al singolo magistrato con riferimento al rapporto di pubblico impiego.

8. Prospettive di riforma – Il 14 marzo 2002 il Consiglio dei ministri ha approvato un disegno di legge recante “Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità“, profondamente innovativo, fra l’altro, delle funzioni e della composizione dei consigli giudiziari.

Secondo il progetto governativo il Consiglio giudiziario sarebbe composto da nove membri:

In astratto, l’idea di base che anima la riforma sotto il profilo testé enunciato è quella del decentramento, condivisa dallo stesso C.S.M. in diversi pareri e deliberati relativi all’attuale assetto normativo. Il Consiglio giudiziario, d’altra parte, per lo stretto collegamento territoriale con gli uffici giudiziari, come si è già evidenziato, può effettuare una valutazione compiuta delle esigenze di organizzazione e delle disfunzioni degli uffici. L’ampliamento del ruolo dei Consigli giudiziari, infine, è in linea con il disegno politico complessivo di depotenziamento del ruolo del C.S.M., che sta alla base della riduzione del numero dei componenti di questo e della modifica del sistema elettorale attuati con la l. 28 marzo 2002, n. 44. È evidente, per converso, che, specie con riferimento alla materia tabellare, eliminare la competenza del C.S.M. e ancorare i parametri cui gli uffici devono uniformarsi unicamente ai “criteri generali indicati dalla legge” rischia di rendere disomogenei sul territorio nazionale i moduli organizzativi adottati. Ciò quantomeno fino a quando la normativa di riferimento sarà generica come l’attuale se raffrontata all’estremo dettaglio delle circolari del C.S.M. sulla materia.

Più discutibile appare la prefigurata composizione del nuovo Consiglio giudiziario. In verità, la previsione della partecipazione di membri laici è coerente con il ruolo di autogoverno, riconosciuto e rafforzato dal disegno di legge, in linea con l’attuale composizione del C.S.M. Poco comprensibile, se non da un punto di vista politico di dogmatico omaggio all’idea di federalismo, appare la partecipazione dei due membri eletti dal consiglio regionale, cui non si richiedono competenze giuridiche di sorta. Anche se gli stessi dovrebbero partecipare unicamente alle delibere sopra indicate, con esclusione quindi di quelle in materia di tabelle e di status dei magistrati, riesce difficile comprendere la necessità e l’utilità del loro inserimento tra i membri del Consiglio giudiziario. Frutto poi di un pregiudizio sembra la previsione del requisito dell’anzianità ultraventennale di uno dei componenti eletti tra i giudicanti. Requisito questo, mai previsto neppure per il C.S.M. e destinato a elevare, al di fuori di qualsiasi logica, l’età media di un consiglio cui partecipano già, a salvaguardia dell’esperienza derivante dall’età, i due membri di diritto.

Per quanto riguarda le attribuzioni dei nuovi consigli, come il C.S.M. non ha mancato di evidenziare nel suo parere sul disegno di legge, tutta da verificare è la loro compatibilità con l’art. 105 Cost. che riserva al C.S.M., fra l’altro, le assegnazioni dei magistrati cui parte della dottrina ricollega il potere di approvazione delle tabelle. Il disegno di legge, infine, non fornisce alcun chiarimento in ordine alle modalità con le quali il potere di vigilanza dei Consigli giudiziari dovrebbe raccordarsi con quello analogo riconosciuto dalle norme di ordinamento giudiziario ai dirigenti degli uffici.

In ogni caso, anche così riformato, il Consiglio giudiziario sarà in grado di svolgere il ruolo di autogoverno che la legge gli attribuisce. Se l’attività dei nuovi consigli, specie nella materia tabellare, comporterà un arretramento rispetto all’evoluzione dell’ordinamento che si è illustrata nel presente lavoro, difficilmente ciò sarà imputabile all’assetto ordinamentale. Le circolari del C.S.M., anticipando in molti casi le previsioni legislative e sovente integrando le lacune della normativa primaria, hanno consentito di raggiungere un equilibrio quasi ottimale sul versante dell’indipendenza interna, salvaguardando principi fondamentali come la predeterminazione e l’inamovibilità del giudice. La principale controindicazione del trasferimento dell’approvazione delle tabelle ai Consigli giudiziari sarebbe, a ben vedere, proprio la perdita di tale patrimonio di elaborazione normativa, di quella che lo stesso C.S.M. chiama con giusto orgoglio “cultura tabellare”. La possibilità di reclamo, per altro verso, garantisce in qualche modo la sopravvivenza di una regolamentazione unitaria, in funzione di garanzia dei predetti principi e offre al C.S.M. lo strumento per continuare a svolgere il ruolo che, nella materia specifica, ha assunto negli ultimi anni. Quel che è certo è che, se la riforma sarà approvata, occorrerà ripensare del tutto il rapporto tra Consigli giudiziari e C.S.M. e occorrerà prendere atto dell’esistenza di organismi di autogoverno decentrati con funzioni non più meramente ausiliarie e, in alcuni casi, con compiti del tutto svincolati da quelli dell’organismo centrale il quale, inevitabilmente, finirà per vedere ridotta la sua importanza e la sua possibilità di incidere a tutto campo sull’ordinamento degli uffici. In buona sostanza, il disegno di legge, a prescindere dai rilievi che possono essere formulati sui singoli punti – dei quali quello della composizione e delle attribuzioni del Consiglio giudiziario non è neppure il più importante – sembra funzionale a un disegno politico riformatore che mira a togliere al C.S.M. il ruolo di guida e di punto di riferimento per la garanzia dell’autonomia della magistratura che esso ha assunto nel corso degli anni, tanto più nei periodi, come quello iniziato con le inchieste sulla c.d. Tangentopoli, di scontro con il potere politico. Quest’ultimo, molto più della semplificazione di determinate procedure, finirà per essere, con ogni probabilità, l’effetto più tangibile della riforma.