Referendum contro le centrali nucleari sul voto decide la Cassazione:
Il governo rischia il boomerang
La "moratoria" non indica una definitiva rinuncia al nucleare.
LA CORTE COSTITUZIONALE con SENTENZA N. 68 ANNO 1978
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, limitatamente alla parte in cui non prevede che se l'abrogazione degli atti o delle singole disposizioni cui si riferisce il referendum venga accompagnata da altra disciplina della stessa materia, senza modificare né i principi ispiratori della complessiva disciplina preesistente né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti, il referendum si effettui sulle nuove disposizioni legislative
Per molti giuristi le dichiarazioni del capo del governo potrebbe pesare sulla Corte

ROMA - 27 aprile 2011 VLADIMIRO POLCHI - Berlusconi potrebbe aver parlato troppo presto. Di più: il bluff svelato dal premier potrebbe influire sulla stessa decisione della Cassazione e salvare il referendum sul nucleare. Il potere di far saltare un quesito infatti non è nelle mani del parlamento, né tantomeno del governo, ma di un giudice: l'Ufficio centrale presso la Corte di cassazione. A loro spetta la soluzione del rebus.

Procediamo per tappe. La sentenza 68 del 1978 della Corte costituzionale è chiara: una nuova legge non provoca l'annullamento automatico di un referendum, ma può impedirne lo svolgimento solo se abbandona "i principi ispiratori della disciplina preesistente" che si vuole abrogare. Altrimenti il referendum si tiene ugualmente, seppure sulle nuove disposizioni normative. "In tal modo - spiega Gaetano Azzariti, costituzionalista alla Sapienza - si vuole impedire che un legislatore smaliziato possa modificare solo formalmente una legge, per evitare il pronunciamento popolare". Per questo spetta alla Cassazione valutare la nuova normativa alla luce dei quesiti referendari. Sul caso nucleare, già la formulazione dell'emendamento del governo solleva dei dubbi tra i giuristi, visto che rinviando a "ulteriori evidenze scientifiche" e a futuri "sviluppi tecnologici" non comporta una rinuncia definitiva alla scelta nucleare, che "è invece - sostiene Azzariti - il principio ispiratore dell'iniziativa referendaria". Insomma l'emendamento governativo bloccherebbe il piano nucleare, riservandosi però la possibilità di tornare sulla decisione.

E come possono influire ora le dichiarazioni di Silvio Berlusconi? "La valutazione della Cassazione - chiarisce Roberto Borrello, costituzionalista a Siena - è strettamente tecnica, ma le parole del presidente del Consiglio esplicitano la intentio legislatoris e possono dare un'indicazione importante al giudice". "La Corte - conferma il costituzionalista Massimo Luciani - può decidere di valorizzare proprio l'interpretazione soggettiva fornita ora dal legislatore". Sulla stessa linea Azzariti, secondo il quale "la Cassazione può senz'altro avvalersi delle affermazioni di Berlusconi". Più cauto Michele Ainis, costituzionalista a Roma Tre: "Le intenzioni del premier non entrano nel giudizio della Corte, ma lo sgambetto a un istituto di democrazia diretta come il referendum è grave sul piano della correttezza costituzionale". Certo i tempi sono stretti, la Cassazione dovrà attendere che l'emendamento diventi legge dello Stato con la pubblicazione in Gazzetta ufficiale. La decisione potrebbe arrivare alla vigilia dei referendum, ma non mancano i precedenti: "Come nella decisione - ricorda Azzariti - relativa al referendum sulla Cassa del Mezzogiorno". La Cassazione, spiegano i giuristi, può di decidere anche in 48 ore.

A prescindere dal referendum, il destino del nucleare non è però segnato. Se la Cassazione blocca i quesiti, il governo può ripristinare quando vuole la norma che dà il via libera al nucleare. E se si tiene il referendum, si raggiunge il quorum e vincono i Sì? Secondo la dottrina passati cinque anni o comunque dopo il rinnovo del parlamento la nuova rappresentanza popolare può riproporre le norme abrogate (vedi il finanziamento ai partiti). Una cosa è certa, se il referendum viene annullato dalla Cassazione e il governo torna al nucleare, la montagna di firme raccolte dai promotori diventano carta straccia e si dovrà ricominciare da capo.
 

Sull'imbroglio decida la consulta
27 aprile 2011STEFANO RODOTÀ

 Sia lode al presidente del Consiglio. Con la disinvoltura istituzionale che lo contraddistingue ha svelato le vere carte del governo sul nucleare, carte peraltro niente affatto coperte. La frode legislativa, già evidente, diviene ora conclamata. Berlusconi è stato chiaro. Un tema tanto importante come il nucleare non può essere affidato a cittadini "spaventati" da quanto è avvenuto in Giappone, che debbono "tranquillizzarsi". Meglio, dunque, non far votare un popolo emotivo, disinformato. Gli abbiamo scippato con uno stratagemma un referendum che avrebbe reso impossibile per anni il nucleare, e ora abbiamo le mani libere per tornare in pista già tra dodici mesi. Gabbati i cittadini, ma rassicurati gli imprenditori, poiché il presidente del Consiglio si è premurato di dire che i rapporti tra Enel e Electricité de France andranno comunque avanti.

Un governo e una maggioranza senza dignità accantonano uno dopo l'altro gli strumenti della democrazia, non hanno neppure il pudore della reticenza, teorizzano il silenzio dei cittadini. Ma si può davvero restare passivi davanti a questo gioco delle tre carte istituzionali? Il famigerato emendamento approvato dal Senato diceva chiaramente quale fosse l'obiettivo che si voleva perseguire. Le parole di Berlusconi confermano l'interpretazione dei tanti che avevano sottolineato come la formale abrogazione delle norme sulle centrali nucleari fosse un espediente, anzi un imbroglio, per far sì che la politica nuclearista potesse continuare e per impedire che la partecipazione al voto di cittadini emotivi facesse raggiungere il quorum, consentendo così anche il successo del temutissimo referendum sul legittimo impedimento.

È bene ricordare i fatti. Quell'emendamento si presenta formalmente come una abrogazione delle norme oggetto del quesito referendario. Ma il primo e l'ultimo comma dicono il contrario. Si comincia con lo stabilire che il governo si riserva di tornare sulla questione, una volta acquisite "nuove evidenze scientifiche mediante il supporto dell'Agenzia per la sicurezza nucleare, sui profili relativi alla sicurezza, tenendo conto dello sviluppo tecnologico e delle decisioni che saranno assunte a livello di Unione europea". E alla fine si dice che lo farà entro dodici mesi adottando una "Strategia energetica nazionale", per la quale furbescamente non si nomina, ma neppure si esclude, il ricorso al nucleare, di cui peraltro si parla esplicitamente all'inizio dell'emendamento. Il Parlamento ha trangugiato senza batter ciglio questa brodaglia, ennesimo esempio dell'incultura politica e istituzionale che ci circonda.
Una volta che il decreto nel quale è stato infilato l'emendamento sarà stato convertito in legge, la parola passerà all'Ufficio per il referendum della Corte di Cassazione, che ha il compito di accertare se la nuova legge va nella direzione voluta dai promotori. Se la sua valutazione è positiva, il referendum non si tiene. Nel caso contrario, il referendum è "trasferito" sulle nuove norme e si va al voto. Dopo la clamorosa confessione pubblica del presidente del Consiglio, è dichiarato l'obiettivo di impedire il rispetto della volontà dei promotori.

A questo punto, però, le cose si complicano assai. Che cosa accadrebbe, infatti, se la Cassazione, prendendo atto della frode ai danni dei cittadini, decidesse di far tenere il referendum facendo votare pro o contro l'abrogazione dell'emendamento-imbroglio? Se gli elettori votassero sì all'abrogazione, cancellerebbero certamente le norme con le quali il governo ha voluto riservarsi di riprendere la politica nucleare a proprio piacimento. Ma cancellerebbero pure la parte dell'emendamento che abroga le attuali norme sul nucleare. Queste tornerebbero in vigore, ridando al governo, da subito, il potere di procedere sulla strada della costruzione delle centrali nucleari.

Come uscire da questo pasticcio? Facciamo un passo indietro. Nel 1978 la Corte costituzionale dovette affrontare appunto il problema di norme che, abrogando le disposizioni alle quali si riferiva il referendum, non rispettavano la volontà dei promotori. La soluzione fu trovata dichiarando l'incostituzionalità della norma della legge sul referendum che non prevedeva questa eventualità, e prevedendo il trasferimento del referendum sulle nuove norme. Ma, di fronte all'imbroglio attuale, questa strada non è praticabile, poiché produrrebbe l'esito paradossale di un voto referendario che si ritorce ancora di più contro l'intenzione dei proponenti. La Cassazione, allora, potrebbe sollevare la nuova questione, investendone la Corte costituzionale che, come nel 1978, dovrebbe cercar di porre riparo all'ennesima torsione alla quale il governo attuale sottopone le istituzioni.

Una parola sul modo in cui Berlusconi considera i cittadini, ai quali sarebbe precluso il diritto di votare in situazioni di emotività, di sostanziale incompetenza. Già in occasione del referendum sulla legge sulla procreazione assistita, nel 2005, uno degli argomenti adoperati per indurre all'astensione fu quello che sottolineava la complessità tecnica di taluni quesiti, che avrebbe impedito ai cittadini di esprimere una valutazione adeguata. Tutti questi sono argomenti pericolosissimi dal punto di vista democratico, perché subordinano la possibilità di votare al giudizio che qualcuno esprime sulla competenza di ciascuno di noi e mettono così "sotto tutela" la stessa sovranità popolare. In questi casi la via non è quella del silenzio forzato, ma dell'informazione adeguata, quella che produce lo "scientific citizen", il "cittadino biologico", cioè persone dotate dei dati che le mettono in condizione di formarsi una opinione critica. È un caso che la Commissione di vigilanza della Rai non abbia ancora approvato il regolamento sulle trasmissioni per i referendum, precludendo ai cittadini proprio quell'accesso all'informazione che li riscatterebbe dall'emotività? 
 

SENTENZA N. 68
ANNO 1978
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori Giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente, Dott. Giulio GIONFRIDA, Prof. Edoardo VOLTERRA, Prof. Guido ASTUTI, Prof. Antonino DE STEFANO, Prof. Leopoldo ELIA, Avv. Oronzo REALE, Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI, Avv. Alberto MALAGUGINI, Prof. Livio PALADIN, Dott. Arnaldo MACCARONE

ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, promosso con ordinanza emessa l'11 aprile 1978 dalla Corte costituzionale nel corso del giudizio per conflitto di attribuzione tra Pietroletti Glauco ed altri (in nome e per conto del Comitato promotore del referendum abrogativo della legge 22 maggio 1975, n. 152) e l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, iscritta al n. 260 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 105 del 15 aprile 1978.

Visto l'atto di costituzione di Pietroletti Glauco ed altri;
udito nell'udienza pubblica del 15 maggio 1978 il Giudice relatore Livio Paladin;
udito l'avv. Franco Casamassima, per Pietroletti Glauco ed altri.

Ritenuto in fatto

Il Comitato promotore del referendum per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dell'Ufficio centrale per il referendum: impugnando l'ordinanza 6 dicembre 1977, con cui l'Ufficio stesso ha dichiarato legittima la relativa richiesta, ad eccezione dell'art. 5 della legge predetta, in quanto sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533.

In via di prima delibazione - mediante l'ordinanza n. 17 di quest'anno - la Corte ha ritenuto l'ammissibilità del conflitto; e nel corso del conseguente giudizio ha sollevato d'ufficio - mediante l'ordinanza n. 44 - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, in riferimento all'art. 75 della Costituzione. Nell'articolo impugnato si dispone infatti, senza distinguere fra le diverse ipotesi di abrogazione, che se "la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, l'Ufficio centrale per il referendum dichiara che le operazioni relative non hanno più corso". Con ciò stesso possono però determinarsi - come la Corte ha notato - "applicazioni lesive delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute ai firmatari delle richieste di referendum": quanto meno nella parte in cui l'art. 39 "prevede che il blocco delle operazioni referendarie si produca anche quando la sopravvenuta norma abrogativa sia accompagnata dalla emanazione di altra normativa che regoli la stessa materia apportando solo innovazioni formali o di dettaglio, senza modificare né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti, né i principi ispiratori della complessiva disciplina sottoposta a referendum".

Nell'attuale giudizio si é costituito il solo Comitato promotore interessato, sostenendo la fondatezza della questione. Più precisamente, i promotori assumono che "il legislatore non possa sottrarsi alla verifica popolare se non abrogando la legge o l'atto avente forza di legge, secondo l'intenzione dei richiedenti la consultazione": vale a dire, attraverso una "eliminazione pura e semplice della legge o dell'atto avente forza di legge dall'ordinamento giuridico". Del resto, ogni altra interpretazione dell'art. 39 conferirebbe all'Ufficio centrale poteri di gran lunga eccedenti le previsioni della legge n. 352 del 1970, facendo dipendere dalle sue decisioni - emesse senza alcun contraddittorio - l'indizione del referendum abrogativo e la stessa modificazione del quesito referendario.

Quanto invece al rapporto tra il potere legislativo, i richiedenti il referendum e l'intero corpo elettorale, il Comitato promotore ha rilevato che l'intervento del legislatore, una volta indetta la consultazione popolare, verrebbe a stravolgere la dinamica dell'istituto previsto dall'art. 75 Cost.: donde la necessità di concludere che, al di là di un certo termine, lo stesso Parlamento non debba attivarsi o comunque non possa dare luogo ad un blocco delle operazioni referendarie.

Considerato in diritto

1. - Per valutare la questione di legittimità costituzionale dell'art. 39 delle "norme sui referendum previsti dalla Costituzione", occorre stabilire in quali rapporti si trovino - ai sensi dell'art. 75 Cost. - le richieste di referendum abrogativo e gli atti legislativi che producano, prima dell'effettuazione dei referendum, l'abrogazione delle leggi, degli atti aventi forza di legge ovvero dei singoli disposti, inizialmente indicati dai promotori delle richieste medesime. Più specificamente, deve essere accertato se la legislazione ordinaria sia paralizzata od altrimenti limitata, nel corso dei procedimenti per il referendum, quanto agli oggetti delle richieste referendarie; e reciprocamente deve essere accertato se con tali richieste possano validamente interferire, e con quali conseguenze, gli eventuali atti di esercizio della funzione legislativa conferita alle Camere dall'art. 70 della Costituzione.

Sotto il primo profilo, i promotori del referendum per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, hanno sostenuto - già in vista del giudizio sul conflitto di attribuzione instaurato nei confronti dell'Ufficio centrale presso la Corte di cassazione - che la presentazione delle richieste di referendum abrogativo determinerebbe un effetto di "prevenzione", preclusivo di ogni intervento perturbatore del potere legislativo.

Ma la tesi é infondata. In base all'art. 70 Cost., la funzione legislativa ordinaria é potenzialmente inesauribile: prestandosi a venire esercitata per un indefinito numero di volte, senza limiti di tempo, in tutte le materie di sua competenza che il legislatore ritenga opportuno disciplinare nuovamente. Né si può dire che l'esercizio di tale funzione debba essere bloccato per l'intero corso del procedimento referendario, in quanto gli oggetti delle richieste di referendum sarebbero attratti nell'esclusiva disponibilità del corpo elettorale. Al contrario, l'assunto non corrisponde al testo costituzionale, che non introduce in tal senso nessuna eccezione al principio di continuità della funzione e del potere legislativo; né corrisponde alla stessa ragion d'essere dell'istituto del referendum abrogativo.

Da un lato, infatti, gli stessi promotori costituitisi nel presente giudizio riconoscono che l'art. 75 Cost. non esclude la sopravvenienza di leggi di abrogazione totale degli atti o dei disposti per i quali sia stato richiesto il referendum: dal momento che esso ne risulta privato del suo oggetto, con esiti identici a quelli producibili da un voto popolare abrogativo. E d'altro lato non può nemmeno escludersi una legislazione abrogativa accompagnata da una nuova disciplina della materia in questione: sia perché il referendum può bene mirare (se non altro nelle ipotesi in cui vengano in considerazione le cosiddette leggi costituzionalmente necessarie) ad una mutazione della disciplina preesistente, piuttosto che ad una integrale e definitiva caducazione di essa; sia soprattutto perché, una volta promosse le richieste referendarie, potrebbero insorgere nuovi bisogni e problemi, di fronte ai quali sarebbe assurdo che al potere legislativo venisse impedito d'intervenire tempestivamente.

Occorre dunque concludere che le Camere conservano la propria permanente potestà legislativa, sia nella fase dell'iniziativa e della raccolta delle sottoscrizioni, sia nel corso degli accertamenti sulla legittimità e sull'ammissibilità delle richieste, sia successivamente alla stessa indizione del referendum abrogativo.

Di conseguenza, il rispetto delle esigenze che i promotori ritengono lese non pone problemi di legittimità delle leggi, di cui questa Corte possa darsi carico, ma resta demandato alla sensibilità politica del Parlamento; tanto più che le indagini sui pretesi vizi delle leggi sopraggiunte ad innovare la disciplina sottoposta al voto popolare, dopo che la consultazione fosse stata indetta, eccedono i limiti dell'attuale giudizio, quali sono stati definiti dall'ordinanza di rinvio.

2. - Sotto il secondo profilo, s'intende per altro che gli effetti abrogativi, in quanto incidenti sull'oggetto del quesito referendario, non possono non ripercuotersi sulla corrispondente richiesta. Per definizione, infatti, non é dato proporre al corpo elettorale l'abrogazione di leggi formali o di atti equiparati o di singoli disposti legislativi, che già siano stati abrogati: poiché, se così fosse, il voto popolare verrebbe in partenza privato di entrambi i suoi tipici effetti, abrogativo e preclusivo, alternativamente previsti dall'art. 37 e dall'art. 38 della legge n. 352 del 1970. Ed é qui che trova fondamento quell'art. 39 della legge medesima, per cui "l'Ufficio centrale per il referendum dichiara" - in questi casi - "che le operazioni relative non hanno più corso".

Fin dalle prime applicazioni della legge n. 352 gli interpreti hanno però rilevato che la formulazione dell'art. 39 é così ampia ed indiscriminante, da consentire che vengano frustrati gli intendimenti dei promotori e dei sottoscrittori delle richieste di referendum abrogativo: prestandosi in tal modo ad eludere o paralizzare le stesse disposizioni dell'art. 75 Cost.

Effettivamente, con la previsione e con la garanzia costituzionale del potere referendario non é conciliabile il fatto che questo tipico mezzo di esercizio diretto della sovranità popolare finisca per esser sottoposto - contraddittoriamente - a vicende risolutive che rimangono affidate alla piena ed insindacabile disponibilità del legislatore ordinario: cui verrebbe consentito di bloccare il referendum, adottando una qualsiasi disciplina sostitutiva delle disposizioni assoggettate al voto del corpo elettorale.

In dottrina é stato perciò suggerito d'intendere e di applicare l'art. 39 - per conformarlo alla Costituzione - con esclusivo riferimento alle ipotesi di abrogazione totale ed espressa, non accompagnata da una nuova disciplina della materia, e quindi equivalente ad un voto popolare abrogativo. Ma simili interpretazioni adeguatrici (che oltre tutto rischierebbero di non essere nemmeno producenti allo scopo) non trovano alcun riscontro nel testo legislativo in esame. Prescrivendo che le operazioni referendarie non hanno più corso, "se prima della data di svolgimento del referendum, la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati", l'art. 39 non introduce distinzioni o precisazioni di alcun genere; ma é letteralmente riferibile - ed é stato riferito nella prassi - all'abrogazione totale come a quella parziale, alla abrogazione dissociata come a quella accompagnata da una nuova regolamentazione della materia, mediante innovazioni di sostanza o di forma, di principio o di dettaglio.

3. - Così interpretato, l'art. 39 della legge n. 352 del 1970 dev'essere allora considerato illegittimo, per contrasto con l'art. 75 Cost., nella parte in cui non predispone adeguati mezzi di tutela dei firmatari delle richieste di referendum abrogativo.

La sostanza del quesito che i promotori ed i sottoscrittori di tali richieste propongono al corpo elettorale non é infatti costituita da un atto legislativo oppure da certi suoi singoli disposti; e l'abrogazione di essi non impone di concludere che le rispettive operazioni debbano essere comunque bloccate. É vero che alle leggi, agli atti aventi forza di legge od alle loro singole disposizioni si riferiscono - per identificare i temi del referendum abrogativo - tanto l'art. 75 primo comma Cost. quanto l'art. 27 della legge n. 352 del 1970. Ma é manifesto, perché in ciò consiste il valore politico delle decisioni demandate al popolo, che gli atti o i disposti legislativi indicati in ciascuna richiesta non sono altro che il mezzo per individuare una data normativa, sulle sorti della quale gli elettori vengono in effetti chiamati a pronunciarsi. Se così non fosse, la stessa riproduzione integrale dei contenuti di una legge preesistente, operata da una legge nuova, basterebbe a precludere l'effettuazione del referendum già promosso per l'abrogazione della prima di queste due fonti. Ma una conseguenza così paradossale concorre a far capire quanto poco sia fondata la premessa.

Nella sentenza n. 16 di quest'anno, giudicando sull'ammissibilità della richiesta per l'abrogazione dell'ordinamento giudiziario militare, la Corte ha viceversa precisato che "il tema del quesito sottoposto agli elettori non é tanto formato... dalla serie delle singole disposizioni da abrogare, quanto dal comune principio che se ne ricava"; ed in questi termini ha coerentemente valutato se alla base delle varie richieste assoggettate al suo giudizio fosse o meno riscontrabile quella "matrice razionalmente unitaria", in vista della quale dev'essere accertata l'omogeneità dei corrispondenti quesiti. Con analoghi criteri va ora risolto il problema dei limiti in cui può verificarsi - legittimamente - il blocco delle operazioni per il referendum, a causa degli effetti abrogativi previsti dall'art. 39 della legge n. 352 del 1970. Se l'"intenzione del legislatore" - obiettivatasi nelle disposizioni legislative sopraggiunte - si dimostra fondamentalmente diversa e peculiare, nel senso che i relativi principi ispiratori sono mutati rispetto alla previa disciplina della materia, la nuova legislazione non é più ricollegabile alla precedente iniziativa referendaria: in quanto non si può presumere che i sottoscrittori, firmando la richiesta mirante all'abrogazione della normativa già in vigore, abbiano implicitamente inteso coinvolgere nel referendum quella stessa ulteriore disciplina. Se invece l'"intenzione del legislatore" rimane fondamentalmente identica, malgrado le innovazioni formali o di dettaglio che siano state apportate dalle Camere, la corrispondente richiesta non può essere bloccata, perché diversamente la sovranità del popolo (attivata da quella iniziativa) verrebbe ridotta ad una mera apparenza.

In quest'ultima ipotesi, la nuova disciplina della materia realizza per intero i suoi normali effetti abrogativi, impedendo che il referendum assuma tuttora ad oggetto le disposizioni già abrogate. Ma la consultazione popolare deve svolgersi pur sempre, a pena di violare l'art. 75 Cost. E, di conseguenza, l'unica soluzione possibile consiste nel riconoscere che il referendum si trasferisce dalla legislazione precedente alla legislazione così sopravvenuta (oppure che la richiesta referendaria si estende alle successive modificazioni di legge, qualora si riscontri che esse s'inseriscono nella previa regolamentazione, senza sostituirla integralmente).

Per meglio chiarire a quali condizioni il referendum debba essere effettuato sulla nuova disciplina legislativa, al di fuori delle attuali prescrizioni dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, conviene però mantenere distinta l'ipotesi in cui la richiesta riguardasse nella loro interezza una legge od un atto equiparato (od anche un organico insieme di disposizioni, altrimenti individuate dal legislatore) da quella in cui fosse stata proposta soltanto l'abrogazione di disposizioni specifiche. Nel primo caso, questa Corte ritiene che l'indagine non possa limitarsi alle affinità od alle divergenze riscontrabili fra le singole previsioni della precedente e della nuova legislazione, ma si debba estendere ai raffronti fra i principi cui s'informino nel loro complesso l'una o l'altra disciplina; sicché il mutamento dei principi stessi può dare adito al blocco delle relative operazioni referendarie, quand'anche sopravvivano - entro il nuovo ordinamento dell'intera materia - contenuti normativi già presenti nell'ordinamento precedente; mentre la modificazione di singole previsioni legislative giustifica l'interruzione del procedimento nella parte concernente le previsioni medesime, solo quando si possa riscontrare che i loro principi informatori non sono più riconducibili a quelli della complessiva disciplina originaria. Nel secondo caso, invece, decisivo é il confronto fra i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti, senza che occorra aver riguardo ai principi dell'intero ordinamento in cui questi si ritrovino inseriti: appunto perché i promotori ed i sottoscrittori delle richieste di referendum non avevano di mira l'abrogazione di quell'ordinamento considerato nella sua interezza.

Con tali criteri, comunque, non si può certo sostenere che gli elettori vengano chiamati a votare su un quesito affatto diverso da quello per cui erano state operate la presentazione e la sottoscrizione della richiesta di referendum abrogativo. La sottoposizione della nuova legge al voto popolare, qualora essa introduca modificazioni formali o di dettaglio, corrisponde alla sostanza dell'iniziativa assunta dai promotori e dai sottoscrittori; e rappresenta la strada costituzionalmente obbligata per conciliare - nell'ambito del procedimento referendario - la permanente potestà legislativa delle Camere con la garanzia dell'istituto del referendum abrogativo.

In questi termini, l'Ufficio centrale per il referendum é dunque chiamato a valutare - sentiti i promotori della corrispondente richiesta - se la nuova disciplina legislativa, sopraggiunta nel corso del procedimento, abbia o meno introdotto modificazioni tali da precludere la consultazione popolare, già promossa sulla disciplina preesistente: trasferendo od estendendo la richiesta, nel caso di una conclusione negativa dell'indagine, alla legislazione successiva. Corrispondentemente, alla Corte costituzionale compete pur sempre di verificare se non sussistano eventuali ragioni d'inammissibilità, quanto ai nuovi atti o disposti legislativi, così assoggettati al voto popolare abrogativo.

4. - All'atto di dichiarare l'illegittimità dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui lascia insoddisfatta l'esigenza di non frustrare il ricorso al referendum, la Corte é pienamente consapevole che da questa decisione potranno derivare inconvenienti e difficoltà applicative. Ma i poteri dei quali essa dispone non le consentono altro che di accertare e sanzionare le violazioni delle norme costituzionali, adottando le soluzioni a ciò conseguenti nei soli limiti in cui queste risultino univoche ed indispensabili per assicurare l'osservanza della Costituzione stessa. Le ulteriori modificazioni del procedimento per il referendum abrogativo, di cui le recenti esperienze stanno dimostrando l'opportunità - come la Corte ha già rilevato nella sentenza n. 16 di quest'anno - competono invece al Parlamento (anche mediante il ricorso - qualora necessario - alla legislazione prevista dall'art. 138 Cost.).

In particolar modo, al legislatore spetterà di precisare o di riconsiderare i ruoli e le funzioni degli organi competenti ad intervenire nel corso delle procedure referendarie. Inoltre, attraverso una riforma della legge n. 352 del 1970 potranno essere altrimenti regolati i tempi delle relative operazioni: specialmente allo scopo di permettere l'effettuazione del referendum abrogativo oltre il termine finale del 15 giugno, allorché le leggi o le disposizioni sottoposte al voto popolare vengano abrogate all'ultima ora, imponendo nuove formulazioni degli originari quesiti ed intralciando gli adempimenti che precedono la data di convocazione degli elettori.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, limitatamente alla parte in cui non prevede che se l'abrogazione degli atti o delle singole disposizioni cui si riferisce il referendum venga accompagnata da altra disciplina della stessa materia, senza modificare né i principi ispiratori della complessiva disciplina preesistente né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti, il referendum si effettui sulle nuove disposizioni legislative.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 maggio 1978.

 Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI -  Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE

Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 17 maggio 1978.
 

ORDINANZA N. 17
ANNO 1978
REPUBBLICA ITALIANA 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente, Dott. Luigi OGGIONI, Avv. Leonetto AMADEI, Dott. Giulio GIONFRIDA, Prof. Edoardo VOLTERRA, Prof. Guido ASTUTI, Dott. Michele ROSSANO, Prof. Antonino DE STEFANO, Prof. Leopoldo ELIA, Avv. Oronzo REALE, Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI, Avv. Alberto MALAGUGINI, Prof. Livio PALADIN, Dott. Arnaldo MACCARONE, 

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA

sul ricorso proposto da Pietroletti Glauco, Pallicca Davide e Calderisi Giuseppe in nome e per conto del Comitato promotore del referendum abrogativo della legge 22 maggio 1975, n. 152, quale rappresentante dei firmatari della relativa richiesta, pervenuto in cancelleria il 7 gennaio 1978 ed iscritto al n. 9 del registro 1978, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum depositata nella cancelleria della Corte di cassazione il 6 dicembre 1977, con la quale é stata dichiarata legittima la richiesta di referendum popolare sul quesito così modificato: "volete voi che sia abrogata la legge 22 maggio 1975, n. 152, recante disposizioni a tutela dell'ordine pubblico, ad eccezione dell'art. 5 (sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533)".

Udito nella camera di consiglio del 1 marzo 1978 il Giudice relatore Guido Astuti.

Ritenuto che per conto del Comitato promotore della richiesta di referendum abrogativo della legge 22 maggio 1975, n. 152, in rappresentanza dei firmatari di detta richiesta, é stato sollevato con ricorso 7 gennaio 1978, conflitto di attribuzione nei confronti della Corte di cassazione - Ufficio centrale per il referendum, esponendosi: che detto Ufficio, con ordinanza 6 dicembre 1977, ha dichiarato legittima la richiesta di referendum per l'abrogazione della legge n. 152 del 1975, con espressa eccettuazione dell'art. 5, in quanto abrogato perché integralmente sostituito dall'art. 2 della successiva legge 8 agosto 1977, n. 533; che detto Ufficio, con ordinanza 19 dicembre 1977, ha dichiarato inammissibile l'istanza prodotta da esso Comitato per ottenere la modificazione della precedente ordinanza, ritenuta definitiva a norma dell'art. 32, ultimo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352; che pertanto l'Ufficio centrale per il referendum avrebbe illegittimamente leso la competenza attribuita ai firmatari della richiesta di referendum, in ordine alla formulazione definitiva del quesito da proporre al corpo elettorale; e chiedendosi quindi a questa Corte di dichiarare che "all'Ufficio centrale per il referendum non é attribuito dall'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, il potere di disporre la cessazione delle operazioni del referendum relative alle norme comuni contenute prima nella disposizione di cui all'art. 5 della legge n. 152 del 1975, ed ora formalmente inserite nella disposizione di cui all'art. 2 della legge n. 533 del 1977".

Considerato che, a norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge n. 87 del 1953, la Corte in questa fase é chiamata a deliberare senza contraddittorio se il ricorso sia ammissibile, in quanto esista "la materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza", rimanendo impregiudicata, ove la pronuncia sia di ammissibilità, la facoltà delle parti di proporre, nel corso ulteriore del giudizio, anche su questo punto, istanze ed eccezioni.

Che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, per determinare se vi sia materia di conflitto deve accertarsi unicamente, in via di prima delibazione, la concorrenza dei requisiti di ordine soggettivo ed oggettivo contemplati dal primo comma dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953, e cioè se il conflitto sorga tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono, e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata, per i vari poteri, da norme costituzionali.

Che dal punto di vista soggettivo appare ammissibile la legittimazione a sollevare conflitto, ai sensi dell'art. 134 Cost., degli elettori, in numero non inferiore a 500.000, firmatari d'una richiesta di referendum, quale frazione del corpo elettorale identificata dall'art. 75 Cost., titolare dell'esercizio di una pubblica funzione costituzionalmente rilevante e garantita, e non può dubitarsi della competenza dei promotori del referendum a dichiarare, in questa fase, la volontà dei firmatari della richiesta medesima; che del pari non può dubitarsi della legittimazione ad essere parte del conflitto di cui trattasi dell'Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione, competente a decidere sulla legittimità delle richieste con ordinanza definitiva (art. 32 della legge n. 352 del 1970).

Che dal punto di vista oggettivo il conflitto sollevato attiene all'applicazione delle norme costituzionali e ordinarie che regolano l'attuazione del referendum abrogativo, assumendosi dal comitato ricorrente che l'Ufficio centrale per il referendum non aveva il potere di disporre la cessazione delle operazioni del referendum relative alla disposizione dell'articolo 5 della legge n. 152 del 1975, solo formalmente sostituita da quella contenuta nell'art. 2 della successiva legge n. 533 del 1977, modificando il quesito proposto al corpo elettorale dai firmatari della richiesta di referendum, in contrasto con l'attribuzione ad essi costituzionalmente garantita della funzione di promuovere referendum abrogativo su tutti i contenuti normativi della legge n. 152 del 1975.

PER QUESTI MOTIVI 
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservato ogni definitivo giudizio circa l'ammissibilità e circa il merito del ricorso; 
dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953, il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Comitato promotore del referendum abrogativo della legge 22 maggio 1975, n. 152, in rappresentanza dei firmatari della relativa richiesta. 
Dispone: a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione al Comitato ricorrente, nelle persone di tutti i suoi componenti come indicati in ricorso, della presente ordinanza; b) che, a cura del Comitato ricorrente, il ricorso e la presente ordinanza siano notificati all'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, entro dieci giorni dalla data di ricevimento della comunicazione di cui sopra.

Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2marzo 1978. 

Paolo ROSSI Luigi OGGIONI Leonetto AMADEI Giulio GIONFRIDA Edoardo VOLTERRA- Guido ASTUTI Michele ROSSANO Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA Oronzo REALE Brunetto BUCCIARELLI DUCCI Alberto MALAGUGINI Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE 

Giovanni VITALE  -  Cancelliere
Depositata in cancelleria il 3 marzo 1978.
 

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ORDINANZA N. 44
ANNO 1978
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente, Dott. Luigi OGGIONI, Avv. Leonetto AMADEI, Dott. Giulio GIONFRIDA, Prof. Edoardo VOLTERRA, Prof. Guido ASTUTI, Dott. Michele ROSSANO, Prof. Antonino DE STEFANO, Prof. Leopoldo ELIA, Prof. Guglielmo ROEHRSSEN, Avv. Oronzo REALE, Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI, Avv. Alberto MALAGUGINI, Prof. Livio PALADIN, Dott. Arnaldo MACCARONE, 

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA

sul ricorso proposto da Pietroletti Glauco, Pallicca Davide e Calderisi Giuseppe in nome e per conto del Comitato promotore del referendum abrogativo della legge 22 maggio 1975, n. 152, quale rappresentante dei firmatari della relativa richiesta, pervenuto in cancelleria il 7 gennaio 1978 ed iscritto al n. 9 del registro 1978, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum depositata nella cancelleria della Corte di cassazione il 6 dicembre 1977, con la quale é stata dichiarata legittima la richiesta di referendum popolare sul quesito così modificato: "volete voi che sia abrogata la legge 22 maggio 1975, n. 152, recante disposizioni a tutela dell'ordine pubblico, ad eccezione dell'art. 5 (sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533)?". 

Vista l'ordinanza emessa da questa Corte il 2 marzo 1978, n. 17 sulla ammissibilità del conflitto di cui in epigrafe.
Vista la regolarità delle notificazioni e del successivo deposito del ricorso in cancelleria;
udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 1978 il Giudice relatore Guido Astuti;
udito l'avv. Franco Casamassima per Pietroletti Glauco, Pallicca Davide e Calderisi Giuseppe.

Ritenuto che, secondo l'assunto dei ricorrenti, l'Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione dichiarando legittima, con ordinanza 6 dicembre 1977, la richiesta di referendum per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, con espressa eccettuazione dell'art. 5, in quanto abrogato perché integralmente sostituito dall'art. 2 della successiva legge 8 agosto 1977, n. 533, avrebbe illegittimamente leso la competenza attribuita ai firmatari della richiesta di referendum in ordine alla formulazione definitiva del quesito da proporre al corpo elettorale; 

che conseguentemente si chiede a questa Corte di dichiarare che "all'Ufficio centrale per il referendum non é attribuito dall'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, il potere di disporre la cessazione delle operazioni del referendum relative alle norme comuni contenute prima nella disposizione di cui all'art. 5 della legge n. 152 del 1975, ed ora formalmente inserite nella disposizione di cui all'art. 2 della legge n. 533 del 1977". 

Considerato che l'art. 39 della legge n. 352 del 1970, disponendo: "se la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, l'Ufficio centrale per il referendum dichiara che le operazioni relative non hanno più corso", non distingue ai fini della pronuncia di detto Ufficio tra le diverse ipotesi di abrogazione previste dall'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale; e con ciò stesso può dar luogo ad applicazioni lesive delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute ai firmatari delle richieste di referendum, i quali debbono essere adeguatamente tutelati dalla legge che determina le modalità di attuazione di questo istituto di democrazia diretta. 

Che conseguentemente non appare manifestamente infondata, in riferimento all'art. 75 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui prevede che il blocco delle operazioni referendarie si produca anche quando la sopravvenuta norma abrogativa sia accompagnata dalla emanazione di altra normativa che regoli la stessa materia apportando solo innovazioni formali o di dettaglio, senza modificare né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti, né i principi ispiratori della complessiva disciplina sottoposta a referendum. 

Che non sussiste dubbio sulla rilevanza di detta questione ai fini della decisione di questa Corte sul sollevato conflitto, dovendosi stabilire se nel caso di specie l'Ufficio centrale per il referendum, dichiarando cessate, in applicazione appunto dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, le operazioni del referendum relative alla disposizione dell'art. 5 della legge n. 152 del 1975, sostituita da quella dell'art. 2 della successiva legge n. 533 del 1977, abbia leso le attribuzioni costituzionalmente garantite agli elettori, in numero non inferiore a 500.000, firmatari della richiesta di referendum per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152. 

Che pertanto la Corte deve sollevare di ufficio la questione di legittimità costituzionale sopra formulata, sospendendo il presente giudizio e rinviando ogni sua definitiva pronuncia. 

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata ogni definitiva decisione in merito al ricorso per conflitto di attribuzione; 

visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento all'art. 75 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, nei termini di cui in motivazione; 

sospende il giudizio, e dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, ai ricorrenti e all'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione e comunicata ai Presidenti delle due Camere; 

ordina che gli atti del giudizio siano restituiti alla cancelleria. 

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 1978. 

 Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE

Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 12 aprile 1978.
 

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SENTENZA N. 16
ANNO 1978
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE



composta dai signori Giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente, Dott. Luigi OGGIONI, Avv. Leonetto AMADEI, Prof. Edoardo VOLTERRA, Prof. Guido ASTUTI, Dott. Michele ROSSANO, Prof. Antonino DE STEFANO, Prof. Leopoldo ELIA, Prof. Guglielmo ROEHRSSEN, Avv. Oronzo REALE, Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI, Avv. Alberto MALAGUGINI, Prof. Livio PALADIN, Dott. Arnaldo MACCARONE, 

ha pronunciato la seguente 
SENTENZA

nei giudizi riuniti sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 75 secondo comma della Costituzione, delle richieste di referendum popolare per l'abrogazione:

1. - dell'art. 1 del regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303 ("Codici penali militari di pace e di guerra") limitatamente alle parole "il testo del codice militare di pace " (n. 3 reg. ref.); 

2. - del regio decreto 9 settembre 1941, n. 1022: "Ordinamento giudiziario militare" (n. 4 reg. ref.); 

3. - della legge 2 maggio 1974, n. 195 "Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici" (n.5 reg. ref.); 

4. - dell'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810, che dispone "l'esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11 febbraio 1929" limitatamente al contenuto degli artt. 1, 10, 17 e 23 dell'allegato Trattato e all'intero contenuto dell'allegato Concordato (n. 6 reg. ref.); 

5. - degli artt. 1, 2, 3, 3-bis della legge 14 febbraio 1904, n. 36: "Disposizioni sui manicomi e sugli alienati" e successive modificazioni (n. 7 reg. ref.); 

6. - degli artt. 17 primo comma, limitatamente alle parole: "2) l'ergastolo"; 53 primo comma, limitatamente alle parole: "o di vincere una resistenza all'autorità"; 57, 57-bis, 203, 204 secondo comma, limitatamente alle parole: "nei casi espressamente determinati, la qualità di persona socialmente pericolosa é presunta dalla legge"; 205 primo comma, limitatamente alle parole: "o di proscioglimento" e secondo comma (possono essere ordinate con provvedimento successivo: 1) nel caso di condanna, durante la esecuzione della pena o durante il tempo in cui il condannato si sottrae volontariamente all'esecuzione della pena; 2) nel caso di proscioglimento, qualora la qualità di persona socialmente pericolosa sia presunta, e non sia decorso un tempo corrispondente alla durata minima della relativa misura di sicurezza; 3) in ogni tempo, nei casi stabiliti dalla legge); 206, 222, 223, 224, 225, 226, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 256, 261, 262, 265, 266, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 278, 279, 290, 290-bis, 291, 292, 292-bis, 293, 297, 299, 302, 303, 304, 305, 312, 327, 330, 332, 333, 340, 341, 342, 343, 344, 352, 402, 403, 404, 405, 406, 414 terzo comma (Alla pena stabilità nel n. 1 soggiace anche chi pubblicamente fa l'apologia di uno o più delitti); 415, 503, 504, 505, 506, 507, 508, 510, 511, 512, 527, 528, 529, 565, 571 secondo comma, limitatamente alle parole: "ridotte ad un terzo; se ne deriva la morte, si applica la reclusione da tre a otto anni"; 578, 587, 592, 596-bis, 603, 633 secondo comma (Le pene si applicano congiuntamente, e si procede di ufficio, se il fatto é commesso da più di cinque persone, di cui una almeno palesemente armata, ovvero da più di dieci persone, anche senza armi); 654, 655, 656, 657, 661, 662, 663, 663-bis, 666, 668, 724, 725 e 726 del codice penale approvato con regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398, e successive modificazioni (n. 8 reg. ref.); 

7. - della legge 22 maggio 1975, n. 152, recante "Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico", ad eccezione dell'art. 5 (sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533) (n. 9 reg. ref.); 

8. - degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 primo comma, limitatamente alle parole: "alla Commissione inquirente o"; 12 limitatamente alle parole: "il quale ne informa immediatamente la Commissione inquirente"; 13, 14 primo comma, limitatamente alle parole: "la Commissione inquirente o"; 16 primo comma, limitatamente alle parole: "la Commissione inquirente o" della legge 25 gennaio 1962, n. 20: "Norme sui procedimenti e giudizi di accusa" (n. 10 reg. ref.). 

 Uditi nella camera di consiglio del 17 gennaio 1978 l'avv. Mauro Mellini, per i Comitati promotori dei referendum, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Livio Paladin

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanze del 6 dicembre 1977, pervenute a questa Corte il 9 dicembre, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato legittime otto richieste di referendum popolare abrogativo. 

La prima e la seconda richiesta, presentate il 30 giugno 1977 dai signori Calderisi Giuseppe, Capuzzo Francesca Romana, Galli Maria Luisa, Mellini Mauro, Aglietta Maria Adelaide, Cristofanelli Laura, Pietrolucci Giuseppe, Pallicca Davide, Spadaccia Gianfranco, riguardano - rispettivamente - l'art. 1 del r.d. 20 febbraio 1941, n. 303 ("Codici penali militari di pace e di guerra"), limitatamente alle parole "il testo del codice militare di pace", e l'intero r.d. 9 settembre 1941, n. 1022 ("Ordinamento giudiziario militare"). 

La terza richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Bises Andrea, Calderisi Giuseppe, Cristofanelli Laura, Pallicca Davide, Vigevano Paolo, Spadaccia Gianfranco, Pietrolucci Giuseppe, attiene all'intera legge 2 maggio 1974, n. 195 ("Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici"). 

La quarta richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Calderisi Giuseppe, Galli Maria Luisa, Pietroletti Glauco, Mellini Mauro, Pallicca Davide, Capuzzo Francesca Romana, Bises Andrea, concerne l'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810, che dispone "l'esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11 febbraio 1929", limitatamente al contenuto degli artt. 1, 10, 17 e 23 dell'allegato Trattato e all'intero contenuto dell'allegato Concordato. 

La quinta richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Pietroletti Glauco, Capuzzo Francesca Romana, Pallicca Davide, Calderisi Giuseppe, Zeno Zencovich Vincenzo, Vigevano Paolo, si riferisce agli artt. 1, 2, 3 e 3-his della legge 14 febbraio 1904, n. 36 ("Disposizioni sui manicomi e sugli alienati"), e successive modificazioni. 

La sesta richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Pietroletti Glauco, Capuzzo Francesca Romana, Pallicca Davide, Calderisi Giuseppe, Zeno Zencovich Vincenzo, Vigevano Paolo, ha per oggetto l'abrogazione - totale o parziale - di 97 articoli del codice penale, approvato con r.d. 19 ottobre 1930, n. 1398, e successive modificazioni. Sono infatti coinvolti gli artt. 17 primo comma (nella parte riguardante la pena dell'ergastolo), 53 primo comma (sull'uso legittimo delle armi per "vincere una resistenza all'autorità"), 57 e 57-bis (sui reati commessi col mezzo della stampa periodica e non periodica), 203, 204 secondo comma, 205 e 206 (sulla "pericolosità sociale", sulle relative misure di sicurezza e sui provvedimenti che il giudice può adottare in questi casi), 222 e 223 (sul ricovero in un manicomio o in un riformatorio giudiziario), 224, 225 e 226 (sul trattamento dei minori non imputabili, imputabili, delinquenti abituali, professionali o per tendenza), 229, 230, 231 e 232 (sulle varie ipotesi di "libertà vigilata"), 233 (sul divieto di soggiorno in determinate zone), 234 (sul divieto di frequentare pubblici spacci di bevande alcoliche), 235 (in tema di espulsione dello straniero dal territorio dello Stato). Ancora, la stessa richiesta riguarda vari delitti contro la personalità dello Stato: rispettivamente previsti dagli artt. 256 ("procacciamento di notizie concernenti la sicurezza dello Stato"), 261 e 262 ("rivelazione di segreti di Stato" e di "notizie di cui sia stata vietata la divulgazione"), 265 ("disfattismo politico"), 266 ("istigazione di militari a disobbedire alle leggi"), 269 ("attività antinazionale del cittadino all'estero"), 270 e 271 ("associazioni sovversive" ed "antinazionali"), 272 ("propaganda ed apologia sovversiva o antinazionale"), 273 e 274 ("illocita costituzione di associazioni aventi carattere internazionale" e relativa "partecipazione"), 275 ("accettazione di onorificenze o utilità da uno Stato nemico"), 278, 279 e 290-bis ("offesa all'onore o al prestigio" e "lesa prerogativa della irresponsabilità del Presidente della Repubblica" o di chi ne fa le veci), 290, 291, 292, 292-bis e 293 (vilipendio della Repubblica, delle istituzioni costituzionali, delle forze armate, della nazione italiana, della bandiera o di altro emblema dello Stato, con le relative circostanze aggravanti), 297 e 299 ("offesa all'onore dei Capi di Stati esteri" e delle bandiere od emblemi degli Stati stessi), 302 e 303 (istigazione a commettere delitti contro la personalità internazionale ed interna dello Stato ed apologia dei delitti medesimi), 304 e 305 ("cospirazione politica mediante accordo" o "mediante associazione"), 312 (espulsione dello straniero condannato per i delitti in questione). Inoltre, sono messi in gioco alcuni delitti contro la pubblica amministrazione, considerati dagli artt. 327 ("eccitamento al dispregio e vilipendio delle istituzioni, delle leggi o degli atti dell'autorità"), 330, 332 e 333 (sull'abbandono collettivo ed individuale di pubblici uffici, impieghi, servizi o lavori, nonché sulla corrispondente omissione di doveri di ufficio), 340 ("interruzione di un ufficio o servizio pubblico" o "di pubblica necessità"), 341, 342, 343 e 344 (oltraggio a pubblico ufficiale ed a pubblico impiegato, a corpi politici, amministrativi o giudiziari, a magistrati in udienza), 352 ("vendita di stampati dei quali é stato ordinato il sequestro"); l'insieme dei delitti contro la religione dello Stato e i culti ammessi, di cui agli artt. 402-406; i delitti contro l'ordine pubblico, previsti dagli artt. 414 terzo comma (apologia di delitti) e 415 ("istigazione a disobbedire alle leggi"); i delitti contro l'economia pubblica, di cui agli artt. 503, 504, 505 e 506 (reati di serrata e di sciopero), 507 ("boicottaggio"), 508 (arbitraria invasione, occupazione e sabotaggio di aziende), 510, 511 e 512 (quanto alle relative circostanze aggravanti, alle pene per i capi, promotori ed organizzatori e alle pene accessorie). Così pure, vengono in questione - relativamente alle offese al pudore e all'onore sessuale - gli artt. 527, 528 e 529 (atti, pubblicazioni, spettacoli ed oggetti osceni); relativamente ai delitti contro la famiglia, gli artt. 565 ("attentati alla morale famigliare commessi col mezzo della stampa periodica"), e 571 secondo comma (sulle particolari pene previste per le varie ipotesi di abuso dei mezzi di correzione o di disciplina); relativamente ai delitti contro la persona, gli artt. 578, 587 e 592 (infanticidio, omicidio, lesioni personali ed abbandono di neonato per causa di onore), 596-bis ("diffamazione col mezzo della stampa") e 603 ("plagio"); relativamente ai delitti contro il patrimonio, l'art. 633 secondo comma (sull'invasione di terreni o edifici, commessa da più persone). Finalmente, in tema di contravvenzioni di polizia, la richiesta in esame si estende agli artt. 654 e 655 (grida, manifestazioni, radunate sediziose), 656 e 657 ("pubblicazione o diffusione di notizie false, esagerate o tendenziose, atte a turbare l'ordine pubblico", "grida o notizie atte a turbare la tranquillità pubblica o privata"), 661 ("abuso della credulità popolare"), 662 ("esercizio abusivo dell'arte tipografica"), 663 ("vendita, distribuzione o affissione abusiva di scritti o disegni"), 663-bis ("divulgazione di stampa clandestina"), 666 e 668 ("spettacoli o trattenimenti pubblici senza licenza" e "rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive"), 724 ("bestemmia e manifestazioni oltraggiose verso i defunti"), 725 e 726 ("commercio di scritti, disegni od altri oggetti", "atti contrari alla pubblica decenza" e "turpiloquio"). 

La settima richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Pietroletti Glauco, Capuzzo Francesca Romana, Pallicca Davide, Calderisi Giuseppe, Zeno Zencovich Vincenzo, Vigevano Paolo, interessa l'intera legge 22 maggio 1975, n. 152 ("Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico"). 

Infine l'ottava richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Calderisi Giuseppe, Bises Andrea, Cristofanelli Laura, Vigevano Paolo, Pietroletti Glauco, intende sottoporre a referendum gli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 primo comma, limitatamente alle parole "alla Commissione inquirente o", 12 limitatamente alle parole "il quale ne informa immediatamente la Commissione inquirente", 13, 14 primo comma, limitatamente alle parole "la Commissione inquirente o", 16 primo comma, limitatamente alle parole "la Commissione inquirente o", della legge 25 gennaio 1962, n. 20 ("Norme sui procedimenti e giudizi di accusa"). 

2. - In tutti questi casi l'Ufficio centrale per il referendum ha verificato che il numero delle firme valide prese in esame superava il minimo di 500.000, fissato dall'art. 75 primo comma Cost.; e ha constatato che le richieste erano state regolarmente presentate e concernevano leggi od atti normativi aventi forza di legge, riguardo ai quali non erano intervenute abrogazioni legislative né sentenze di annullamento della Corte costituzionale. 

Per altro, l'ordinanza relativa al referendum per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, ha rilevato che l'art. 5 della legge stessa era stato integralmente sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533; e quindi ne ha dedotto - in base all'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352 - che sotto questo profilo la proposta di referendum non poteva avere più corso, con la conseguenza che la formula di proposizione doveva venir modificata eccettuando espressamente la disposizione dell'art. 5. 

L'Ufficio centrale ha inoltre preso atto che questa Corte aveva adottato varie sentenze di accoglimento parziale, dichiarative dell'illegittimità costituzionale di norme desumibili dalle disposizioni sulle quali era stato richiesto referendum abrogativo: in particolar modo, nei riguardi degli artt. 224 secondo comma (sent. n. 1 del 1971), 330 primo e secondo comma (sent. n. 31 del 1969), 415 (sent. n. 108 del 1974), 503 (sent. n. 290 del 1974), 506 (sent. n. 222 del 1975), 507 (sent. n. 84 del 1969), 666 del codice penale (sent. n. 56 del 1970); come pure nei riguardi del secondo e del terzo comma dell'art. 2 della legge 14 febbraio 1904, n. 36 (sent. n. 74 del 1968 e n. 223 del 1976). Ma in tutti questi casi l'Ufficio ha rilevato che "dette pronunce non hanno toccato la portata testuale e lessicale di tali disposizioni", con la conseguenza che "esse vanno ugualmente sottoposte a referendum". Unicamente in rapporto all'art. 272 cod. pen., il cui secondo comma era stato dichiarato integralmente illegittimo dalla sent. 87 del 1976, l'Ufficio stesso ha seguito una diversa linea di ragionamento: concludendo pur sempre, però, che "la rispettiva proposta di referendum devesi ritenere riferibile e riferita allo stesso articolo 272 nella sua formulazione ridotta". 

Rispondendo implicitamente alle deduzioni di un atto di intervento depositato dall'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, l'ordinanza concernente la richiesta di referendum per l'abrogazione del codice penale militare di pace ha infine precisato "che é demandato... alla Corte costituzionale il giudizio sull'ammissibilità del referendum ratione materiae, e correlativamente l'individuazione dei limiti di questo giudizio e della sua eventuale estensibilità, oltre le testuali previsioni dell'art. 75 comma secondo Cost., rispetto alle leggi costituzionalmente obbligatorie, ovvero essenziali per il funzionamento dell'ordinamento democratico". Analoghe precisazioni risultano, d'altronde, anche dalle ordinanze che hanno dichiarato la legittimità delle richieste relative all'ordinamento giudiziario militare ed a 97 articoli del codice penale. 

3. - Ricevuta comunicazione delle ordinanze, il Presidente di questa Corte ha fissato per le conseguenti deliberazioni il giorno 17 gennaio 1978, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori delle richieste ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33 secondo comma della legge n. 352 del 1970. Tanto i presentatori quanto l'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, si sono avvalsi della facoltà di depositare memorie, di cui all'art. 33 terzo comma legge citata. 

La memoria dell'Avvocatura dello Stato, depositata il 28 dicembre 1977, assume in via preliminare che l'elencazione contenuta nell'art. 75 secondo comma Cost., quanto alle categorie di leggi non assoggettabili ad abrogazione per referendum, non sarebbe affatto tassativa. Con queste premesse, tutte le richieste in esame - fatta eccezione per quella concernente alcuni articoli della legge manicomiale 14 febbraio 1904, n. 36 - dovrebbero essere dichiarate inammissibili: o perché attinenti a materie difformi ed eterogenee, come nei casi dei referendum per l'abrogazione di 97 articoli del codice penale e della legge 22 maggio 1975, n. 152 (recante "Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico"); o perché interessanti leggi "costituzionalmente necessarie", emanate per dare attuazione a specifiche norme costituzionali, come nei casi dei referendum aventi per oggetto alcuni articoli della legge 25 gennaio 1962, n. 20 ("Norme sui procedimenti e giudizi di accusa"), il codice penale militare di pace e l'ordinamento giudiziario militare, nonché l'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810 (sull'esecuzione del Trattato e del Concordato fra la Santa Sede e l'Italia); oppure perché la richiesta riguarderebbe una "legge finanziaria connessa alla legge di bilancio", quale sarebbe la l. 2 maggio 1974, n. 195 (sul finanziamento pubblico dei partiti). 

Per contro, le memorie dei comitati promotori dei referendum in esame, rispettivamente depositate il 5 e il 13 gennaio 1978, sostengono l'ammissibilità di tutte le richieste. Le memorie in questione richiamano anzitutto le precedenti decisioni della Corte (sentt. n. 10 del 1972 e n. 251 del 1975), per dedurne che i giudizi concernenti l'ammissibilità dei referendum abrogativi dovrebbero basarsi sulle sole testuali previsioni dell'art. 75 secondo comma Cost. Conseguentemente, non avrebbe fondamento la tesi che ulteriori cause d'inammissibilità siano desumibili dal carattere costituzionalmente necessario o dal particolare rilievo sociale di determinate leggi ordinarie. Né si potrebbe affermare che siano ammissibili le sole richieste attinenti a questioni omogenee od analoghe, dal momento che la Costituzione avrebbe individuato i limiti delle richieste stesse con criteri strettamente formali, indipendenti da qualsiasi giudizio sull'opportunità politica della formulazione dei relativi quesiti. 

Quanto al referendum sulla legge esecutiva del Trattato e del Concordato fra la Santa Sede e l'Italia, il comitato promotore precisa che non potrebbero venire sottoposte ad un voto popolare abrogativo le leggi formalmente costituzionali. Ma la legge esecutiva dei Patti lateranensi non sarebbe stata costituzionalizzata, né condizionerebbe l'attuazione dei Patti nell'ordinamento italiano (comunque garantita, almeno per quanto riguarda il Concordato, dalle leggi n. 847 e n. 848 del 1929); e non andrebbe nemmeno confusa con le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, cui si riferisce l'art. 75 secondo comma Cost. 

4. - Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto dall'art. 33 terzo comma della legge n. 352 del 1970, nella camera di consiglio del 17 gennaio 1978 sono stati uditi l'avvocato Mauro Mellini, per i comitati promotori dei referendum, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri. 

Considerato in diritto

1. - Le varie questioni che la Corte é tenuta a proporsi, per accertare l'ammissibilità delle otto richieste in discussione, sono tanto interferenti che le relative soluzioni si connettono e si condizionano a vicenda, venendo tutte a dipendere da comuni premesse concernenti la definizione dell'istituto del referendum abrogativo, ai sensi dell'art. 75 Cost. Pertanto gli otto giudizi vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza. 

2. - La novità e la vastità dei problemi, che nella presente occasione si prospettano alla Corte, impongono anzitutto di considerare e di determinare - in via preventiva e generale - i fondamenti, gli scopi, i criteri del giudizio riguardante l'ammissibilità delle richieste di referendum: al fine di tracciare un quadro unitario di riferimento, entro il quale si possano coerentemente effettuare le singole valutazioni che la Corte stessa deve in questa sede svolgere. 

Rimane ferma, anche nell'attuale prospettiva, la sistemazione già operata dalla sentenza n. 251 del 1975, quanto ai compiti rispettivamente attribuiti - nel procedimento instaurato dalla legge 25 maggio 1970, n. 352 - a questa Corte ed all'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione. Conseguentemente, va riaffermato che spetta all'Ufficio centrale "accertare che la richiesta di referendum sia conforme alle norme di legge, rilevando con ordinanza le eventuali irregolarità e decidendo, con ordinanza definitiva, sulla legittimità della richiesta medesima"; mentre a questa Corte é conferita la sola "cognizione dell'ammissibilità del referendum", secondo i disposti degli artt. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1953, 32 secondo comma e 33 della legge ordinaria n. 352 del 1970. E va ribadito che tale competenza si é aggiunta a quelle previste dall'art. 134 Cost.; atteggiandosi dunque - come precisava la sentenza testé ricordata - "con caratteristiche specifiche ed autonome nei confronti degli altri giudizi riservati a questa Corte, ed in particolare rispetto ai giudizi sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge". 

Ciò non toglie, però, che si dimostra troppo restrittiva quella configurazione del giudizio di ammissibilità, per cui sarebbe affidato alla Corte il solo compito di verificare se le richieste di referendum abrogativo riguardino materie che l'art. 75 secondo comma Cost. esclude dalla votazione popolare: con espresso ed esclusivo riguardo alle "leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali". Tale interpretazione non ha nessuna altra base, in effetti, al di fuori dell'assunto - postulato più che dimostrato - che la testuale indicazione delle cause d'inammissibilità, contenuta nel capoverso dell'art. 75, sia rigorosamente tassativa; laddove é altrettanto sostenibile - in ipotesi - che essa presuppone una serie di cause inespresse, previamente ricavabili dall'intero ordinamento costituzionale del referendum abrogativo. 

Vero é che questa Corte giudica dell'ammissibilità dei referendum - stando alle concordi previsioni della legge costituzionale n. 1 del 1953 e della legge ordinaria n. 352 del 1970 - "ai sensi del secondo comma dell'art. 75 della Costituzione". Ma non per questo si può sostenere che il secondo comma debba essere isolato, ignorando i nessi che lo ricollegano alle altre componenti la disciplina costituzionale del referendum abrogativo. Il processo interpretativo deve muoversi invece nella direzione opposta. Occorre cioé stabilire, in via preliminare, se non s'impongano altre ragioni, costituzionalmente rilevanti, in nome delle quali si renda indispensabile precludere il ricorso al corpo elettorale, ad integrazione delle ipotesi che la Costituzione ha previsto in maniera puntuale ed espressa. Diversamente, infatti, si determinerebbe la contraddizione consistente nel ritenere - da un lato - che siano presenti, nel nostro ordinamento costituzionale, ipotesi implicite d'inammissibilità, inerenti alle caratteristiche essenziali e necessarie dell'istituto del referendum abrogativo; e che questa Corte non possa - d'altro lato - ricavarne conseguenze di sorta, solo perché il testo dell'art. 75 secondo comma Cost. non le considera specificamente. 

Del resto, una testuale conferma di ciò deriva per l'appunto da quell'art. 2 primo comma della legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, per cui "spetta alla Corte costituzionale giudicare se le richieste di referendum abrogativo presentate a norma dell'art. 75 della Costituzione siano ammissibili ai sensi del secondo comma dell'articolo stesso". Chiarendo che deve comunque trattarsi di richieste "presentate a norma dell'articolo 75", tale disposizione riconosce alla Corte il potere-dovere di valutare l'ammissibilità dei referendum in via sistematica; per verificare in particolar modo, sulla base dell'art. 75 primo comma, se le richieste medesime siano realmente destinate a concretare un "referendum popolare" e se gli atti che ne formano l'oggetto rientrino fra i tipi di leggi costituzionalmente suscettibili di essere abrogate dal corpo elettorale. 

3. - Salve le ulteriori indicazioni contenute nel seguito dell'attuale sentenza, ai fini dei singoli giudizi di ammissibilità, questa Corte ritiene che esistono in effetti valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai temi delle richieste referendarie, da tutelare escludendo i relativi referendum, al di la della lettera dell'art. 75 secondo comma Cost. E di qui conseguono, precisamente, non uno ma quattro distinti complessi di ragioni d'inammissibilità. 

In primo luogo, cioè, sono inammissibili le richieste così formulate, che ciascun quesito da sottoporre al corpo elettorale contenga una tale pluralità di domande eterogenee, carenti di una matrice razionalmente unitaria, da non poter venire ricondotto alla logica dell'art. 75 Cost.; discostandosi in modo manifesto ed arbitrario dagli scopi in vista dei quali l'istituto del referendum abrogativo é stato introdotto nella Costituzione, come strumento di genuina manifestazione della sovranità popolare. 

In secondo luogo, sono inammissibili le richieste che non riguardino atti legislativi dello Stato aventi la forza delle leggi ordinarie, ma tendano ad abrogare - del tutto od in parte - la Costituzione, le leggi di revisione costituzionale, le "altre leggi costituzionali" considerate dall'art. 138 Cost., come pure gli atti legislativi dotati di una forza passiva peculiare (e dunque insuscettibili di essere validamente abrogati da leggi ordinarie successive). 

In terzo luogo, vanno del pari preclusi i referendum aventi per oggetto disposizioni legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di altre leggi costituzionali). 

In quarto luogo, valgono infine le cause d'inammissibilità testualmente descritte nell'art. 75 cpv., che diversamente dalle altre sono state esplicitate dalla Costituzione, proprio perché esse rispondevano e rispondono a particolari scelte di politica istituzionale, anziché inerire alla stessa natura dell'istituto in questione. Ma, anche in tal campo, resta inteso che l'interpretazione letterale deve essere integrata - ove occorra - da un'interpretazione logico-sistematica, per cui vanno sottratte al referendum le disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto all'ambito di operatività delle leggi espressamente indicate dall'art. 75, che la preclusione debba ritenersi sottintesa. 

4. - Ciò premesso, la questione che giova affrontare per prima - indipendentemente dall'ordine in cui le otto richieste sono state presentate e poi prese in esame dall'Ufficio centrale - concerne l'ammissibilità del referendum sull'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810, nelle parti interessanti l'intero Concordato, nonché gli artt. 1, 10, 17 e 23 del Trattato fra la Santa Sede e l'Italia. Le peculiarità di posizione e di funzione, caratterizzanti questo atto nel sistema delle fonti normative, stanno infatti alla base di un duplice ordine di eccezioni d'inammissibilità - già prospettate in dottrina e quindi riproposte dall'Avvocatura dello Stato - che non trova riscontro nei riguardi delle altre richieste in discussione. Precisamente, si afferma da un lato che l'art. 1 della legge n. 810, in quanto destinato ad assicurare la "piena ed intera esecuzione" dei Patti lateranensi, verrebbe ad integrarsi con la corrispondente disposizione dell'art. 7 secondo comma Cost., sulla quale finirebbe allora per incidere il voto popolare; mentre il referendum abrogativo non potrebbe riferirsi alle norme costituzionali, né ad altri atti legislativi comunque dotati di una specifica resistenza all'abrogazione. E d'altro lato si osserva che la legge n. 810 assolverebbe anche una funzione esecutiva di accordi internazionali, quali il Trattato e il Concordato dell'11 febbraio 1929; sicché la relativa richiesta di referendum dovrebbe venire respinta, allo stesso titolo per cui l'art. 75 secondo comma Cost. esclude l'abrogazione popolare delle leggi "di autorizzazione a ratificare trattati internazionali". 

Sotto entrambi i profili, la richiesta dev'esser dichiarata inammissibile. 

Al di là del previo giudizio di legittimità, nel corso del quale l'Ufficio centrale accerta solamente se la richiesta verta su di una qualsiasi legge in senso tecnico (ovvero su di un atto costituzionalmente equiparato), con lo scopo di escludere il referendum riferito ad atti non legislativi, spetta invece a questa Corte di non dare adito all'abrogazione di quelle specie di leggi - riguardate non già per la materia che esse disciplinano, ma dal punto di vista della loro forza o del loro procedimento formativo - che debbano considerarsi sottratte alla sfera di operatività dei voti popolari in esame; senza di che si potrebbero verificare, attraverso il consenso e l'apporto della Corte stessa, effetti abrogativi che la Costituzione ha implicitamente ma sicuramente voluto riservare ad organi ed a procedure ben diversi dal corpo elettorale e dal referendum regolato nell'art. 75 Cost. (con esiti analoghi a quelli che si avrebbero ammettendo che una disposizione di legge ordinaria potesse abrogare - sia pure illegittimamente - un articolo della Costituzione). 

Se infatti il referendum abrogativo assumesse ad oggetto qualunque tipo di legge in senso tecnico, ordinaria o costituzionale indifferentemente, la conseguenza sarebbe ben difficilmente compatibile con l'attuale regime di Costituzione rigida. Accanto all'apposito procedimento di revisione e di formazione delle "altre leggi costituzionali", disciplinato dall'art. 138 Cost., si verrebbe cioè ad inserire un procedimento destinato alla sola abrogazione delle leggi costituzionali nonché - coerentemente - della Costituzione stessa, che in nessun modo potrebbe venire armonizzato con il primo di questi due istituti. Per colmare le lacune dell'iter configurato dall'art. 138 (ad esempio, in tema di iniziativa delle leggi, di promulgazione e di pubblicazione), é possibile ed anzi necessario ricorrere alle norme dettate dagli artt. 71 e seguenti della Costituzione, relativamente alla funzione legislativa ordinaria. Ma la disciplina del referendum abrogativo non attiene affatto all'esercizio di tale funzione da parte delle Camere, e non é comunque utilizzabile per colmare nessuna delle lacune predette. Al contrario, la stessa previsione di uno specifico referendum approvativo, contenuta nel secondo comma dell'articolo 138, contribuisce ad escludere che in tema di revisione e di legislazione costituzionale vi sia posto per un ulteriore referendum abrogativo, nelle medesime forme previste per le leggi ordinarie. 

Con ciò non si vuol certo sostenere che i Patti lateranensi siano stati costituzionalizzati ad ogni possibile effetto, in virtù del richiamo contenuto nell'art. 7 Cost. Al contrario, dal capoverso dello stesso art. 7 risulta testualmente che "le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale" (ma sono apportabili, dunque, nelle forme della legislazione ordinaria). E resta fermo, d'altronde, quanto la Corte ha dichiarato e ribadito più volte (nelle sentenze n. 30 e n. 31 del 1971, n. 12 e n. 195 del 1972, n. 175 del 1973): ossia che l'art. 7 secondo comma Cost. "non preclude il controllo di costituzionalità delle leggi che immisero nell'ordinamento interno le clausole dei Patti lateranensi", per ciò che riguarda la conformità delle clausole stesse rispetto ai "principi supremi dell'ordinamento costituzionale dello Stato". 

Ma tutto questo non toglie che l'art. 7 contenga una norma "di accoglimento del principio concordatario, nei termini risultanti dai Patti lateranensi", attribuendo loro una precisa "rilevanza" o "copertura costituzionale" (come questa Corte ha ritenuto - rispettivamente - nelle sentenze n. 12 del 1972, n. 175 del 1973 e n. 1 del 1977). La circostanza che i Patti non abbiano la forza attiva di "negare i principi supremi dell'ordinamento" non esclude affatto, quindi, che sotto il profilo della forza passiva o della resistenza all'abrogazione tali fonti normative siano assimilabili alle norme costituzionali; tanto é vero che esse non possono venire legittimamente contraddette od alterate se non con lo strumento delle leggi di revisione costituzionale, là dove si tratti di modificazioni unilateralmente decise dallo Stato italiano. 

Effettivamente, Trattato e Concordato del 1929 non vanno equiparati ad una qualsiasi di quelle tante leggi cui la Carta costituzionale opera generici richiami o rinvii, allo scopo di specificare le proprie disposizioni o di consentirne l'attuazione e la materiale applicazione; ma sono quei due atti normativi, storicamente e giuridicamente individuati, ai quali l'art. 7 allude in maniera diretta e puntuale, attraverso il congiunto riferimento ai Patti lateranensi. Ed un tale dato basta per concludere che il referendum previsto dall'art. 75 Cost., non potendo avere la forza necessaria per produrre l'abrogazione dei Patti, non può essere nemmeno ammissibile in quanto li assuma ad oggetto, sia pure parzialmente e non nella loro interezza. 

Né vale obiettare che altro sono i Patti per sé considerati, altro la legge ordinaria che li ha immessi nel nostro ordinamento: con la conseguenza che soltanto i primi, e non la seconda, sarebbero sottratti al referendum. Distinzioni del genere non sono fondate, dal momento che il richiamo costituzionale non ha per tema esclusivo i Patti lateranensi come fonti del diritto internazionale o concordatario, ma si riferisce ad essi - anche e soprattutto - per ciò che interessa alla Costituzione di uno Stato, ossia per la loro incidenza sull'ordinamento interno del nostro Paese. La stessa previsione - implicitamente operata dall'art. 7 - che i Patti siano modificati per volontà unilaterale dell'Italia, ma nella forma d'una legge di revisione costituzionale, sarebbe priva di senso se l'articolo stesso non avesse diretto riguardo a quello che i Patti rappresentano nell'ambito del diritto italiano. E dunque ne discende - secondo la prospettiva che la Corte ha fatto espressamente propria già nella sentenza n. 1 del 1977 - che la "copertura costituzionale fornita dall'art. 7 comma secondo Cost." garantisce al tempo stesso i Patti lateranensi e quell'art. 1 della legge n. 810 del 1929, che ha dato loro una "piena ed intera esecuzione". 

D'altronde, la richiesta in esame si dimostra egualmente inammissibile, per chi la consideri dal punto di vista del collegamento riscontrabile fra l'autorizzazione alla ratifica e l'esecuzione degli accordi di diritto internazionale (o comunque stipulati fra soggetti "indipendenti e sovrani"), ivi compresi i Patti lateranensi del 1929. La ragion d'essere dell'esplicita esclusione costituzionale, quanto ai referendum incidenti sulla ratifica dei trattati internazionali indicati dall'art. 80 Cost., non si risolve nell'intento di evitare che il corpo elettorale interferisca nel processo formativo dei trattati stessi (tanto più che il lunghissimo procedimento prescritto dalla legge n. 352 del 1970 non offrirebbe nemmeno - di regola - la possibilità materiale che il voto popolare preceda la stipulazione). Ben più largamente la Costituzione ha voluto impedire, una volta perfezionatosi il trattato, che esso venga privato dell'indispensabile fondamento costituzionale (ai sensi dell'art. 80 Cost.), determinandone la disapplicazione e rendendo in tal modo responsabile lo Stato italiano verso gli altri contraenti. 

Ma l'esclusione dev'essere quindi riferita - secondo la tesi dominante in dottrina - non solo al momento dell'autorizzazione alla ratifica, ma anche al momento dell'esecuzione strettamente intesa. Ed a questa stregua poco importa che l'ordine di esecuzione rappresenti l'oggetto di un apposito atto legislativo (com'era inevitabile nell'ordinamento statutario, date le norme costituzionali che allora regolavano la formazione dei trattati) o sia contemporaneo e contestuale all'autorizzazione, venendo inserito nella medesima legge che consente la ratifica. 

In entrambe le ipotesi, infatti, l'interpretazione logico- sistematica dell'art. 75 secondo comma Cost. impone che vengano respinte le richieste di referendum abrogativo. 

5. - Per contestare la legittimità della richiesta di referendum vertente su 97 articoli del codice penale, l'Avvocatura dello Stato ha depositato presso l'Ufficio centrale un atto di intervento, in cui si deduceva l'improponibilità di quesiti referendari congiuntamente riferiti ad un'eterogenea pluralità di disposizioni legislative. Ma l'Ufficio centrale non ha accolto né ha preso in formale considerazione la tesi dell'Avvocatura, limitandosi invece ad osservare che "il principio dell'omogeneità della normativa sottoposta a referendum non comporta la corrispondenza in senso assoluto di ogni singolo referendum ad ogni singolo atto normativo, ma deve ritenersi rispettato anche quando gli atti, pur nella loro pluralità, siano sistematicamente incorporati in un testo legislativo avente unità di oggetto". 

Nella memoria successivamente presentata a questa Corte, l'Avvocatura dello Stato insiste però nell'assunto, sostenendo che richieste del genere sarebbero comunque inammissibili. Di fronte a domande formulate in termini così complessi, gli elettori non potrebbero esprimere risposte consapevoli ed univoche; sicché del referendum si farebbe un uso abnorme, contrastante con i caratteri essenziali di questo istituto. 

Ora la Corte deve anzitutto constatare che, sotto i profili indicati dall'Avvocatura dello Stato, l'attuale ordinamento del referendum abrogativo é contraddistinto da gravi insufficienze e da profonde antinomie. 

Da una parte, corrisponde alla naturale funzione dell'istituto (aderendo ad alcune importanti indicazioni ricavabili dagli atti dell'Assemblea Costituente) l'esigenza che il quesito da porre agli elettori venga formulato in termini semplici e chiari, con riferimento a problemi affini e ben individuati; e che, nel caso contrario, siano previste la scissione od anche l'integrale reiezione delle richieste non corrispondenti ad un tale modello. In coerenza con questi scopi, la legislazione attuativa dell'art. 75 Cost. doveva e dovrebbe prevedere, dunque, appositi controlli delle singole iniziative, da effettuare - preferibilmente - prima ancora che vengano apposte le firme occorrenti a sostenere ciascuna richiesta; affinché gli stessi sottoscrittori siano messi preventivamente in grado d'intendere con precisione il valore e la portata delle loro manifestazioni di volontà. 

D'altra parte, bisogna viceversa riconoscere che la legge n. 352 del 1970 non ha preordinato per nulla i rimedi necessari in tal senso. L'art. 27 primo comma, pur prescrivendo l'indicazione dei "termini del quesito che si intende sottoporre alla votazione popolare", si limita in sostanza a prevedere che la formula "volete che sia abrogata..." (o "volete voi l'abrogazione...") sia completata richiamando gli estremi della legge in discussione, citando il numero dell'articolo o degli articoli specificamente interessati, nonché trascrivendo i soli testi dei commi o dei frammenti eventualmente messi in gioco (ma non gli integrali disposti degli articoli stessi). Ciò che più conta, la legge attuativa non chiarisce in nessun modo con quali criteri, da parte di quali organi, in quali momenti, né con quali effetti dovrebbe esercitarsi il controllo sull'omogeneità delle richieste: con la conseguenza che l'introduzione delle necessarie garanzie di semplicità, di univocità, di completezza dei quesiti, presentemente trascurate od ignorate dal legislatore, rimane affidata ad una futura riforma. 

Ma il sindacato della Corte non si può arrestare di fronte alla constatazione delle carenze o delle lacune della legge n. 352 del 1970. Diversamente dall'Ufficio centrale, tenuto ad accertare la legittimità delle richieste alla stregua di quella legislazione ordinaria che ha determinato "le modalità di attuazione del referendum", questa Corte deve infatti giudicare sull'ammissibilità delle richieste stesse, in diretta applicazione delle norme o dei principi di ordine costituzionale che comportino una causa impeditiva - espressa od implicita - dei voti popolari abrogativi. E, su questa base, la richiesta mirante all'abrogazione - totale o parziale - di 97 articoli del codice penale dev'esser dichiarata inammissibile. 

Nella disposizione dell'art. 75 primo comma Cost. ("É indetto referendum popolare... quando lo richiedono cinquecentomila elettori...") é certo ricompresa una vastissima gamma di richieste, indeterminate ed indeterminabili a priori. 

Ma nello stesso modo che la cosiddetta discrezionalità legislativa non esclude il sindacato degli arbitri del legislatore, operabile da questa Corte in rapporto ai più vari parametri; così la normativa dettata dall'art. 75 non implica affatto l'ammissibilità di richieste comunque strutturate, comprese quelle eccedenti i limiti esterni ed estremi delle previsioni costituzionali, che conservino soltanto il nome e non la sostanza del referendum abrogativo. Se é vero che il referendum non é fine a se stesso, ma tramite della sovranità popolare, occorre che i quesiti posti agli elettori siano tali da esaltare e non da coartare le loro possibilità di scelta; mentre é manifesto che un voto bloccato su molteplici complessi di questioni, insuscettibili di essere ridotte ad unità, contraddice il principio democratico, incidendo di fatto sulla libertà del voto stesso (in violazione degli artt. 1 e 48 Cost.). 

Né giova replicare - come hanno fatto i promotori del referendum in esame - che saranno gli elettori ad esprimere in proposito il loro libero giudizio politico: approvando o respingendo la richiesta, secondo che il quesito sia stato formulato in termini più o meno chiari e precisi. Sia che i cittadini siano convinti dell'opportunità di abrogare certe norme ed a questo fine si rassegnino all'abrogazione di norme del tutto diverse, solo perché coinvolte nel medesimo quesito, pur considerando che meriterebbe mantenerle in vigore; sia che preferiscano orientarsi verso l'astensione, dal voto o nel voto, rinunciando ad influire sull'esito della consultazione, giacché l'inestricabile complessità delle questioni (ciascuna delle quali richiederebbe di essere diversamente e separatamente valutata) non consente loro di esprimersi né in modo affermativo né in modo negativo; sia che decidano di votare "no", in nome del prevalente interesse di non far cadere determinate discipline, ma pagando il prezzo della mancata abrogazione di altre norme che essi ritengano ormai superate (e vedendosi impedita la possibilità di proporre in questo senso ulteriori referendum, prima che siano trascorsi almeno cinque anni, data la preclusione disposta dall'art. 38 della legge n. 352 del 1970): appare evidente come i risultati dell'esperimento referendario ne vengano falsati alla radice, per l'unico motivo che referendum diversi - e per se stessi ammissibili - sono stati conglobati a forza entro un solo contesto. 

Effettivamente, libertà dei promotori delle richieste di referendum e libertà degli elettori chiamati a valutare le richieste stesse non vanno confuse fra loro: in quanto é ben vero che la presentazione delle richieste rappresenta l'avvio necessario del procedimento destinato a concludersi con la consultazione popolare; ma non é meno vero che la sovranità del popolo non comporta la sovranità dei promotori e che il popolo stesso dev'esser garantito, in questa sede, nell'esercizio del suo potere sovrano. Uno strumento essenziale di democrazia diretta, quale il referendum abrogativo, non può essere infatti trasformato - insindacabilmente - in un distorto strumento di democrazia rappresentativa, mediante il quale si vengano in sostanza a proporre plebisciti o voti popolari di fiducia, nei confronti di complessive inscindibili scelte politiche dei partiti o dei gruppi organizzati che abbiano assunto e sostenuto le iniziative referendarie. 

Viceversa, proprio questo finisce per essere, in modo esemplare, il caso del referendum vertente su 97 articoli del codice penale. 

Per quanti sforzi interpretativi si facciano, da tali disposizioni non si riesce ad estrarre un quesito comune e razionalmente unitario; e ciò fornisce allora la riprova che la richiesta non può venire ammessa, perché incompatibile con le proclamazioni degli artt. 1, 48 e 75 Cost. 

6. - Analoghe considerazioni valgono ad escludere l'ammissibilità della richiesta relativa al codice penale militare di pace (approvato dal regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303). 

Anche a prescindere dalle dimensioni del codice stesso (che pure si compone di ben 433 articoli), é determinante la circostanza che questo atto legislativo implica le più diverse tematiche: dall'individuazione delle categorie di "persone soggette alla legge penale militare" alla determinazione delle specie delle relative pene; dalla parte generale alla parte speciale della legislazione penale militare; dal diritto penale militare sostanziale alla procedura penale militare ed alla giurisdizione dei tribunali militari; dalla definizione dei reati esclusivamente militari, caratteristici dell'ordinamento delle forze armate, fino ad un'amplissima serie di figure criminose che s'innestano sulle parallele previsioni del codice penale comune, aggravando però le sanzioni a causa delle condizioni delle persone che abbiano commesso il fatto. 

Ma l'eterogeneità delle disposizioni del codice penale militare di pace risulta ancora più netta, in vista dei loro diversissimi rapporti con la Costituzione. Accanto a molte norme penali o processuali, che possono considerarsi costituzionalmente neutre (prestandosi indifferentemente ad essere abrogate o mantenute in vigore, modificate oppure conservate nei loro contenuti), sussistono altri precetti che, nei loro attuali nuclei normativi, si saldano con le corrispondenti disposizioni costituzionali: come si verifica - ad esempio - nei casi di reati di mancanza alla chiamata alle armi e di diserzione, che stanno indubbiamente in funzione delle previsioni dell'articolo 52 Cost., relative al servizio militare obbligatorio ed all'ordinamento delle forze armate. Il fatto stesso che la richiesta in esame si proponga di abrogare simili figure criminose potrebbe esser dunque motivo sufficiente perché questa Corte la respinga. In ogni caso, però, l'aver voluto coinvolgere in un solo referendum le parti accessorie e le parti essenziali del codice penale militare di pace, comprese le norme a contenuto costituzionalmente vincolato, rappresenta una conferma della irriducibile pluralità delle questioni, su cui l'elettore verrebbe costretto ad esprimere un unico voto. 

Perciò ne deriva, mancando alla Corte poteri di scissione
o di ridefinizione dei quesiti referendari, l'inammissibilità dell'intera richiesta.

7. - Quanto alla richiesta di referendum avente per oggetto l'ordinamento giudiziario militare, essa determina problemi almeno in parte diversi da quelli concernenti il codice penale militare di pace. Nel caso del regio decreto 9 settembre 1941, n. 1022, non é infatti sostenibile che ci si trovi in presenza di una radicale disomogeneità delle disposizioni da sottoporre al voto popolare, tale che su questo solo dato si debba fondare un giudizio d'inammissibilità. Disciplinando la tipologia e la composizione dei tribunali militari, l'ordinamento in questione considera e configura un ben preciso complesso di organi di giurisdizione speciale (che anzi conservano i loro caratteri essenziali - in virtù della norma generale dell'art. 57 r.d. cit. - sia per il tempo di pace sia per il tempo di guerra). 

Nondimeno, é anzitutto riscontrabile un collegamento strettissimo fra il codice penale militare di pace e l'ordinamento giudiziario militare. Da un punto di vista formale, é significativo che entrambi i decreti in questione (n. 303 e n. 1022 del 1941) ritrovino la loro comune matrice nella delegazione legislativa operata dalla legge 25 novembre 1926, n. 2153; tanto più che, nella prima parte dell'art. 2 di tale legge-delega, si prevedeva che a ciò sarebbe bastato un unico atto delegato contenente il "nuovo testo delle disposizioni della legislazione penale militare". Dal punto di vista sostanziale, poi, é ancora più notevole che la materia dei giudizi penali militari sia stata suddivisa in una parte concernente la procedura penale, che ha trovato posto nel codice penale militare di pace, e nell'altra parte riguardante l'ordinamento giudiziario propriamente inteso; fermo restando, però, che la materia rimane essenzialmente unitaria, come stanno a dimostrare i sistematici richiami ai tribunali militari che si ritrovano nei corrispondenti codici penali. 

Allo stesso modo che per il codice penale militare di pace, anche per l'ordinamento giudiziario militare si può dunque ritenere che esso corrisponda - nel suo complesso, piuttosto che nei suoi singoli modificabili disposti - alle comuni esigenze della difesa della Patria, dell'obbligatorietà del servizio militare e dell'indefettibile esistenza delle forze armate, quali sono attualmente affermate e garantite dall'art. 52 Cost. E già da questo nesso potrebbero trarsi, pertanto, argomenti atti a far concludere che i due referendum sul codice penale militare di pace e sull'ordinamento giudiziario militare debbano venire congiuntamente preclusi. 

Ma, anche a voler considerare per sé solo il problema dell'ammissibilità di un voto popolare abrogativo dell'ordinamento giudiziario militare, separato dal contesto normativo del quale esso forma una parte integrante, la conclusione ultima non muta. In effetti, non é che il referendum sia stato qui richiesto per privare di efficacia norme riguardanti aspetti determinati, sia pure importantissimi, della giurisdizione militare: con lo scopo di obbligare il legislatore ordinario ad attivarsi tempestivamente per colmare o prevenire le lacune. 

Ben diversamente, l'iniziativa in esame si propone di sopprimere l'intera giurisdizione militare, assoggettando all'effetto abrogativo anche quelle disposizioni a contenuto vincolato, sul tipo dell'art. 1 del regio decreto n. 1022 del 1941, che non possono venir modificate o rese inefficaci, senza che ne risultino lese le corrispondenti disposizioni costituzionali. 

In altre parole, il tema del quesito sottoposto agli elettori non é tanto formato - in questa come in tutte le ipotesi del genere - dalla serie delle singole disposizioni da abrogare, quanto dal comune principio che se ne ricava; ed il principio sul quale si fonda l'intero ordinamento giudiziario militare consiste appunto nella disposizione dell'art. 1, per cui "la giustizia penale militare é amministrata: dai tribunali militari; dal tribunale supremo militare". Di conseguenza, il senso che obiettivamente assume la richiesta di cui si discute, quali che fossero gli intendimenti soggettivi dei presentatori e dei sottoscrittori di essa, consiste nella volontà di togliere di mezzo, attraverso la congiunta abrogazione del codice penale militare di pace e dell'ordinamento giudiziario militare, la totalità degli organi della giustizia militare di pace; per ritornare ai concetti ispiratori dell'art. 95 ultimo comma del progetto di Costituzione, elaborato dalla Commissione dei 75, onde i tribunali militari avrebbero potuto "essere istituiti solo in tempo di guerra" (mentre in ogni altra circostanza si sarebbe reso necessario espandere la giurisdizione penale comune). Ma il progetto é stato in questa parte superato irrevocabilmente - salvo il ricorso ad una revisione costituzionale - nell'atto in cui l'Assemblea Costituente ha approvato l'art. 103 terzo comma della Costituzione ("I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilità dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle forze armate"), nonché la VI disposizione transitoria ("Entro cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione si procede alla revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti, salvo le giurisdizioni... dei tribunali militari. Entro un anno dalla stessa data si provvede con legge al riordinamento del tribunale supremo militare in relazione all'articolo 111"). 

Pur avvertendo che quest'ultima previsione costituzionale é rimasta inadempiuta, che l'adeguamento della giurisdizione militare ai fondamentali principi informatori della giurisdizione comune tarda da oltre un trentennio, e che questa inerzia del legislatore ha fornito lo spunto ai promotori dei referendum sui regi decreti n. 303 e n. 1022 del 1941, la Corte é tenuta egualmente a dichiarare inammissibile la richiesta referendaria avente per oggetto l'ordinamento giudiziario militare. 

8. - Nella memoria depositata dall'Avvocatura dello Stato, si afferma che l'eterogeneità della materia regolata dalla legge 22 maggio 1975, n. 152 (intitolata "Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico"), sarebbe tale da precludere l'ammissibilità della relativa richiesta di referendum. Ma l'assunto non può esser condiviso. 

Non é contestabile, in vero, la varietà di contenuti normativi della legge n. 152, che riguarda - fra l'altro - i limiti alla concessione della libertà provvisoria, i casi di fermo di indiziati di reato, una serie di modifiche della legge n. 645 del 1952 (sul divieto di ricostituzione del disciolto partito fascista), l'uso delle armi da parte di pubblici ufficiali, la prescrizione dei reati, le misure di prevenzione, l'espulsione degli stranieri, le notificazioni urgenti a mezzo del telefono o del telegrafo. Sennonché la richiesta in questione non concreta un uso così artificioso del referendum abrogativo, da farla considerare eccedente le previsioni dell'art. 75 Cost. Al contrario, tale iniziativa ha per oggetto un particolare complesso di misure legislative eccezionali, se non addirittura provvisorie (non si dimentichi, infatti, che le disposizioni processuali della legge n. 152 cesseranno di avere applicazione all'atto dell'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, per espressa previsione dell'art. 35 della legge stessa): che il Parlamento ha disposto nel comune intento di fronteggiare la presente situazione di crisi dell'ordine pubblico, con particolare riguardo alla criminalità politica e para-politica. Sotto questo aspetto, anzi, si può ben dire che il titolo della legge enuncia già, nei suoi tratti essenziali, la questione sulla quale il corpo elettorale verrà chiamato a decidere. 

Non frapponendosi altri ostacoli di ordine costituzionale, la richiesta di referendum per l'abrogazione della legge n. 152 del 1975 risulta quindi ammissibile (salvo quanto disposto in relazione all'art. 5 - perché sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533 - dall'ordinanza 6 dicembre 1977 dell'Ufficio centrale, avverso la quale i promotori del referendum hanno sollevato conflitto di attribuzione davanti a questa Corte). 

9. - L'ipotesi che spetti alla Corte di precludere i voti popolari abrogativi sulle "leggi costituzionalmente obbligatorie, ovvero essenziali per il funzionamento dell'ordinamento democratico", é stata sistematicamente prospettata dall'Ufficio centrale per il referendum, all'atto di dichiarare la legittimità delle richieste miranti all'abrogazione di 97 articoli del codice penale comune, del codice penale militare di pace e dell'ordinamento giudiziario militare. Ma l'Avvocatura dello Stato, riprendendo e sviluppando questo genere di argomentazioni, ha eccepito in tal senso l'inammissibilità della stessa richiesta di referendum avente per oggetto 12 articoli della legge 25 gennaio 1962, n. 20 (intitolata "Norme sui procedimenti e giudizi di accusa"), nelle parti attinenti ai poteri ed ai modi di funzionamento dell'apposita "Commissione inquirente". La eventuale abrogazione di tali disposti determinerebbe, infatti, l'integrale disapplicazione dell'art. 12 della legge cost. n. 1 del 153, per cui "la messa in istato di accusa del Presidente della Repubblica, del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri é deliberata dal Parlamento in seduta comune su relazione di una Commissione, costituita di dieci deputati e di dieci senatori, eletti da ciascuna delle due Camere..."; con l'ulteriore conseguenza che il legislatore ordinario non potrebbe più porvi rimedio, senza per ciò stesso contraddire la volontà popolare. 

Tesi del genere difettano, però, negli stessi presupposti dai quali procedono: in quanto non é sostenibile che siano sottratte al referendum abrogativo tutte le leggi ordinarie comunque costitutive od attuative di istituti, di organi, di procedure, di principi stabiliti o previsti dalla Costituzione. A parte l'ovvia considerazione che il referendum verrebbe in tal modo a subire limitazioni estremamente ampie e mal determinate, il riferimento alle leggi "costituzionalmente obbligatorie" si dimostra viziato da un equivoco di fondo. La formula in questione farebbe infatti pensare che quelle leggi e non altre, con i loro attuali contenuti normativi, siano indispensabili per concretare le corrispondenti previsioni costituzionali. Così invece non é, dal momento che questi atti legislativi - fatta soltanto eccezione per le disposizioni a contenuto costituzionalmente vincolato - non realizzano che una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzione. 

Tale é appunto il caso della legge n. 20 del 1962. In realtà, l'attuale disciplina della "Commissione inquirente" risponde ad una scelta politica del Parlamento, che poteva anche esser diversa, senza per questo violare l'art. 12 della legge cost. n. 1 del 1953. Nell'eventualità di un voto popolare abrogativo, nulla può dunque impedire al legislatore ordinario di colmare in altro modo il conseguente vuoto normativo (o d'intervenire prima ancora che la lacuna sia divenuta effettiva, in virtù di quella previsione dell'art. 37 terzo comma della legge n. 352 del 1970, per cui lo stesso decreto presidenziale dichiarativo dell'avvenuta abrogazione della legge sottoposta al voto popolare può "ritardare" l'effetto abrogativo "per un termine non superiore a 60 giorni dalla data di pubblicazione"). 

E questo conferma che la legge n. 20 del 1962, nelle parti coinvolte dalla richiesta in esame, non può essere esclusa dal complesso degli atti legislativi assoggettabili al referendum abrogativo. 

10. - Nemmeno é fondata la tesi, problematicamente accennata dall'Avvocatura dello Stato, che la legge 2 maggio 1974, n. 195 (sul "Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici"), rappresenti una legge finanziaria connessa alla legge di bilancio; sicché la relativa richiesta di referendum potrebbe esser respinta, sulla base di una larga interpretazione dell'art. 75 secondo comma Cost. 

Le leggi di bilancio cui si riferisce l'art. 75 - ben individuate come sono, sia per il loro procedimento formativo, sia per la loro tipica struttura, sia per i limiti cui le sottopone l'art. 81 terzo comma Cost. - non vanno infatti confuse con le innumerevoli leggi di spesa, del genere di quella concernente il finanziamento dei partiti politici. E questo stesso atto, d'altra parte, non può neppure esser fatto rientrare fra le leggi finanziarie, intese nel senso più proprio del termine. 

In definitiva, anche per la legge n. 195 del 1974, la Corte non rileva ragioni impeditive, che valgano ad escluderne la abrogazione popolare (mentre, per quanto riguarda la legge 16 gennaio 1978, n. 11, sopravvenuta nel corso dell'attuale giudizio a modificare l'art. 3 terzo comma lettera b) della legge n. 195, le eventuali conseguenti valutazioni spettano all'Ufficio centrale per il referendum, ai sensi dell'art. 39 della legge 1 n. 352 del 1970) . 

11. - Finalmente, non sono riscontrabili cause d'inammissibilità e nessuna eccezione é stata comunque sollevata dall'Avvocatura dello Stato, circa la richiesta di referendum attinente agli artt. 1, 2, 3 e 3-bis delle norme "sui manicomi e sugli alienati", dettate dalla legge 14 febbraio 1904, n. 36, e successive modificazioni. 

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le richieste di referendum: 

a) per l'abrogazione dell'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810 - sull'esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11 febbraio 1929 - limitatamente al contenuto degli artt. 1, 10, 17 e 23 del Trattato e all'intero contenuto del Concordato; 

b) per l'abrogazione di 97 articoli del codice penale approvato con r.d. 19 ottobre 1930, n. 1398, e successive modificazioni, nei termini indicati in epigrafe; 

c) per l'abrogazione dell'art. 1 del r.d. 20 febbraio 1941, n. 303 ("Codici penali militari di pace e di guerra"), limitatamente alle parole "il testo del codice (penale) militare di pace"; 

d) per l'abrogazione del r.d. 9 settembre 1941, n. 1022 ("ordinamento giudiziario militare"); 

2) dichiara ammissibili le richieste di referendum: a) per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, recante "Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico", ad eccezione dell'art. 5 (sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533), secondo il quesito modificato dall'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza 6 dicembre 1977; b) per l'abrogazione di 12 articoli della legge 25 gennaio 1962, n. 20 ("Norme sui procedimenti e giudizi di accusa"), nei termini indicati in epigrafe; c) per l'abrogazione della legge 2 maggio 1974, n. 195 ("Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici"); d) per l'abrogazione degli artt. 1, 2, 3, 3-bis della legge 14 febbraio 1904, n. 36 ("Legge sui manicomi e sugli alienati"), e successive modificazioni. 

Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 febbraio 1978. 

Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI 

Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE 

Giovanni VITALE Cancelliere
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 1978.